El ordenamiento territorial

frente al debilitamiento de los espacios agrícolas periurbanos

Aportes para repensar los desafíos de la política

en el caso del Área Metropolitana de Mendoza

Territorial ordering and the weakening

of peri-urban agricultural spaces

Contributions to rethink the challenges of politics

in the case of the Metropolitan Area of Mendoza.

Paula Cecilia Mussetta | ORCID: orcid.org/0000-0002-8128-5524

pmussetta@mendoza-conicet.gob.ar

CONICET

Argentina

 

Caterina Dalmasso | ORCID: orcid.org/0000-0003-0527-6105

dalmasso.caterina@inta.gob.ar

INTA Mendoza

Argentina

 

Martín Alberto Pérez | ORCID: orcid.org/0000-0002-3418-7008

martinmza@gmail.com

INTA Mendoza

Argentina

 

María Dolores Lettelier | ORCID: orcid.org/0000-0002-5444-1536

dlettelier@fca.uncu.edu.ar

UNCuyo

Argentina

 

Recibido: 01/06/2019

Aceptado: 22/09/2019

Resumen

La política de ordenamiento territorial en Men­doza está fuertemente orientada a detener el retroceso de la agricultura en el Área Metropo­litana. Aun así, ella se transforma a un ritmo que las regulaciones parecerían nunca poder alcanzar. Ante este problema, se analiza cómo desde el estado se busca implementar un modelo territorial deseado para los periurbanos y cómo ese modelo es desafiado por otras lógicas y acto­res que condicionan el contexto social al que las políticas se orientan. Se sostiene que desde la política de ordenamiento el retroceso de la agricultura periurbana es problematizado como una consecuencia directa del avance urbano y no se consideran otros determinantes de la es­truc­tura socioeconómica. Frente a ello, se argumenta que la urbanización es un proceso que modifica el valor del suelo y altera las condiciones bajo las cuales la agricultura en los periurbanos podría ser una actividad viable. Ello lleva a sostener que la regulación del suelo que le compete a la política de ordenamiento no es suficiente para orientar las relaciones sociales económicas y productivas que constituyen los territorios. Se concluye destacando la necesidad de introducir el tema la renta del suelo y atender las implicaciones de ello para los actores que producen el territorio.

 

 

Palabras clave: Ordenamiento territorial, Es­tado, Espacios agrícolas periurbanos, Urbani­za­ción; Mendoza

Abstract

Mendoza’s land-use policy is strongly oriented towards halting the decline of agriculture in the Metropolitan Area. However, it is being transformed at a pace that regulations would never seem to be able to achieve. Given this problem, we analyze how the state seeks to implement a desirable territorial model for the periurban and how these model is challenged by other logics and actors that condition the social context to which the policies are oriented. It is argued that from the standpoint of planning policy, the retreat of peri-urban agriculture is problematized as a direct consequence of urban progress and other determinants of socioeconomic structure are not considered. The analysis argues that urbanization is a process that modifies land value and alters the conditions under which peri-urban agriculture could be a viable activity. This leads to the argument that the regulation of the soil that is the responsibility of the planning policy is not enough to guide the economic and productive social relations that constitute the territories. It concludes by highlighting the need to introduce the issue of land income and to address the implications of this for the actors who produce the territory.

 

 

 

Key words: Territorial ordering, State, Periur­ban agricultural spaces, Urbanization, Mendoza.

Introducción

La incorporación en las agendas de políticas pú­blicas de la preocupación por la producción agrícola localizada en espacios periurbanos1 se ha visto incrementada en las últimas décadas. Dicha entrada del tema a las políticas es realizada al menos desde dos grandes enfoques. Por un lado, los que buscan desarrollar la producción agrícola haciendo hincapié en la relevancia de la actividad productiva en sí misma. En esta línea, se encuentran las iniciativas de diseño de estrategias de circuitos cortos de comercialización, acciones orientadas a impulsar el consumo de productos frescos y prácticas de producción agroecológica. Por otro lado, otros enfoques se orientan a la protección de los espacios en los que se desarro­lla la agricultura destacando la función que éstos cumplen dentro de las regiones metropolitanas: servicios ambientales para la ciudad, manteni­miento del paisaje, preservación del patrimonio cultural entre otros.

 

En el caso del Área Metropolitana de Mendoza2 (AMM) la preocupación por la agricultura periur­bana es un tema puesto explícitamente en agenda a partir de la política de ordenamiento territorial. La construcción de este problema como asunto público ha estado especialmente motivado por la constatación de la pérdida de espacios agrícolas periurbanos en torno del AMM. Como concluye un reciente análisis, en el lapso de 27 años (entre 1988 y 2015) la superficie urbana dentro del Oasis Norte aumentó casi un 90%. La mayor parte de ese crecimiento tuvo lugar sobre áreas anterior­mente cultivadas de los departamentos de Luján, Maipú y Guaymallén (Olmedo et al., 2016).

Una de las consecuencias locales de este pro­ceso en que la ciudad avanza hacia áreas produc­tivas, es que se afectan los oasis agrícolas. Para la cultura mendocina, los oasis agrícolas no sólo son zonas artificialmente regadas sino que forman parte del imaginario local en el que el agua y la agricultura son ejes de la identidad provincial. La política de ordenamiento constituye una de las arenas estatales desde donde se actualiza esta idea y así se entiende que la protección de las tierras cultivadas e irrigadas sea un objetivo prio­ritario que estuvo presente desde los inicios del tratamiento de esa política.

Sin embargo, mientras desde la instituciona­lidad del ordenamiento los actores gubernamen­tales planean desarrollar instrumentos orien­tados a detener el proceso de urbanización, el periurbano va perdiendo su carácter agrícola y se transforma a un ritmo que las regulaciones diseñadas parecerían nunca poder alcanzar. Esta situación nos llama a indagar las configuraciones locales de este fenómeno. Si bien entendemos que el crecimiento de las ciudades es un fenóme­no global y que los periurbanos son sitios inhe­rentemente dinámicos, esta investigación se orien­ta a realizar un aporte para entender el pro­ceso de transformación de los espacios agrícolas periurbanos en el AMM frente a una política estatal de ordenamiento territorial que fue dise­ñada para resolver ese problema.

A partir de una estrategia metodológica de selección, revisión y análisis documental y biblio­gráfico, los argumentos en el texto se exponen en el siguiente orden. En primer lugar, se repasan algunos antecedentes que han abordado la polí­tica del ordenamiento territorial en Mendoza y se señalan algunas diferencias entre ellos y el análisis que aquí se desarrolla. A continuación, se presenta el objeto de este trabajo: el ordenamiento como una forma de gobierno que es impulsada desde el ámbito del estado y mediante la cual se proyecta un modelo de orden territorial en el que los periurbanos son considerados como sitios en los que es necesario preservar la agricultura. Luego destacamos algunas tensiones al interior de esta política estatal, en especial, que el pro­blema de los periurbanos es configurado como un asunto vinculado principalmente a la urbani­zación sin tener en cuenta otro conjunto de fac­tores que contribuyen a la transformación de los periurbanos. Esos otros aspectos del debi­li­tamiento corresponden especialmente a una es­tructura agraria desequilibrada y a un modelo de política agrícola que ha desantendido expre­samente a los sectores menos capitalizados. En este estudio, si bien se considera que el fenómeno de la urbanización es una de las causas que inci­de en el retroceso de la agricultura en los periur­banos, se entiende también que: ni es la única ni es directa y unidireccional; pero por sobre todo, es un proceso en el que se expresa el poder de los desarrolladores inmobiliarios para modificar el valor del suelo y alterar las condiciones bajo las cuales la agricultura en los periurbanos podría ser una actividad viable, para los actores que la desarrollan. Para concluir, se reseñan algunos de los desafíos más importantes que este asunto le depara a la política de ordenamiento.

Antecedentes y limitaciones del estudio

del ordenamiento como política pública.

El ordenamiento territorial es una política es­tatal en Mendoza que consiste en un entra­mado de leyes que sientan las bases de la plani­fi­cación del territorio provincial y atribuye obli­ga­ciones y competencias al gobierno provin­cial y a los gobiernos municipales. Mendoza cuen­ta con una larga trayectoria sobre esta ma­teria, que se evidencia en una amplia y nutri­da base normativa e institucional: es la primer provincia en tener un plan provincial de ordenamiento territorial. Junto a ellos, unas particulares con­diciones sociales de producción de esa normativa: un proceso de elaboración de una política de estado que duró más de diez años y tuvo una pretensiosa3 convocatoria a sectores diversos como el científico tecnológico, la ciudadanía, los empresarios y los colegios de profesionistas relacionados con el territorio principalmente ar­qui­tectos, agrimensores y agrónomos. En el año 2009 la Legislatura Provincial sancionó la Ley Provincial de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley 8.051). Dicha Ley indica elaborar el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo que también adquiere carácter legislativo en 2017 (Ley 8999). Ambas constituyen el marco fundamental que rige la política de ordenamiento territorial de Mendoza.4

Los especialistas acuerdan en reconocer que el de Mendoza es un caso ilustrativo de la plani­ficación territorial en el país (Dalla Torre, 2018).Pero al mismo tiempo coinciden en señalar que es una política que aún enfrenta serios desa­fíos. Estas afirmaciones son expuestas en estudios par­ticularmente desarrollados desde la ciencia polí­tica que, atentos a los problemas que manifiesta la implementación de la ley, identifican esas situaciones como producto de la ineficiencia, la incompetencia o las fallas institucionales, Es decir, ponen el foco en las tensiones entre la norma y la práctica desde un enfoque de la política pública (Furlani, 2012, Gudiño, 2015, Guardamagna y Cueto, 2015). Estos estudios aportan información para identificar y sistematizar las tensiones inhe­ren­tes a la política de ordenamiento.

Sin embargo, a ellos les subyace un doble su­puesto. Por un lado, parten de un concepto del estado y las instituciones estatales como estruc­tu­ras concretas y reales, dotadas de una considera­ble autonomía y separadas de la esfera social5 (Abrams, 2006). En segundo lugar, asumen que las correcciones realizadas en la norma y las ins­tituciones (de ordenamiento) tendrán un efecto positivo en el territorio. Por ello las reco­menda­ciones que aportan suelen estar principalmente orientadas al funcionamiento de las instituciones de la política sin prestar suficiente atención a dis­tintas posiciones y fuerzas que desafían y dis­pu­tan los proyectos enunciados en el nombre del estado. Y es aquí donde el presente estudio pre­tende realizar un aporte.

El argumento que guía este trabajo apunta a que las limitaciones de la política de ordenamiento como herramienta desde la cual dar respuestas al avance urbano sobre el periurbano agrícola no se agotan atendiendo exclusivamente a los diseños institucionales, reglamentarios o normativos.

En contrapartida se adopta un enfoque que convoca a quitar el foco en dichos elementos normativos e institucionales y prestar atención a los alrededores del estado, al tipo de sociedades en que se inscriben las prácticas de los actores esta­tales, a cómo se construyen las miradas y las opor­tunidades, cómo las ideas propuestas desde el estado se adaptan a los contextos (Geertz, 2004).

Los autores que adoptamos, pretenden cons­truir una mirada analítica que se distinga de otras perspectivas que entendían al estado como un a priori conceptual o empírico, una enti­dad unitaria y estática que desciende jerárquica­mente hacia los territorios en los que interactúa con las demás instituciones (Sharma y Gupta 2006). Seguir esta idea lleva a analizar los pro­cesos y relaciones a través de los cuales el estado es puesto en práctica por grupos y actores con­cretos (Rose y Miller, 1992; Mitchell, 2006; Abrams 2006; Cowan Ros, 2016). Así, la unidad y cohesión proyectada desde el estado, es en reali­dad frágil y siempre contestada debido a que es el resultado de un proceso hegemónico que no debería tomarse por hecho (Sharma y Gupta 2006:11).

A la luz de esta posición teórica, para el caso del ordenamiento frente a los periurbanos, se ad­vierte la necesidad de abordar el proceso a partir del cual en el nombre del estado distintos grupos fueron dando forma y contenido a una propuesta de orden territorial en la que la protección de los periurbanos agrícolas se presenta como el modelo deseado por todos. La supuesta univo­cidad acerca del modelo deseado para los periur­banos conlleva algunas de sus tensiones al inte­rior de la política. El sesgo urbano con el que es dotada la política de ordenamiento para la de­fi­nición del problema de la retracción de la agri­cultura periurbana no permite ver que esos espacios agrícolas, sus problemas, sus lógicas, sus actores, son producidos directa o indirectamente por distintos tipos de políticas estatales (políticas agrícolas, de desarrollo rural, de transporte, de empleo, de vivienda, etc). Y que además, como cualquier tipo de territorio, son producidos tam­bién por relaciones de poder, actores y lógi­cas que atraviesan pero a la vez exceden al esta­do. Estas otras tensiones como veremos más adelante, operan desde afuera y condicionan la configuración de los territorios.

El ordenamiento como dispositivo estatal

La planificación y el ordenamiento territorial son modalidades de gobierno de los territorios que han sido tradicionalmente gestadas y anali­zadas como propias del estado.6 Ordenar el terri­torio es un modo de planificar que supone elegir entre distintas opciones posibles un tipo de terri­torio deseado. El ordenamiento es un tipo de po­lítica desde la cual se pretende hacer posibles determinados modelos de territorios, de espacios rurales y de ciudades.

La planificación ha estado tradicionalmente acompañada por un carácter racional compre­hensivo e instrumental (Friedman, 2005) y este rasgo fue una constante hasta bien entrado el siglo XX. Desde esta lógica, y como sostienen Fari­nós Dasi y Vera Pastor, la planificación pre­suponía que los objetivos sociales eran estables, existía consenso social sobre ellos y que los profesio­na­les eran capaces de reconocerlos y formular res­puestas eficientes (2006:49). Ello ayudó a atri­buir­les a las prácticas de planificación y de or­de­namiento un carácter técnico y en este senti­do, a considerarlos como herramientas no polí­ticas. Esa supuesta condición aséptica del orde­namiento es ampliamente puesta en duda por diversas voces críticas que sostienen que ordenar o planificar conlleva siempre un acto político.

Ese contenido político se advierte en tanto or­denar el territorio implica proyectar reglas y com­promisos que destacan ciertos elementos y dejan otros sin señalar (Sousa, 1991); imponer una forma de territorialización y deste­rri­torializar otras (Haesbaert, 2014) y propo­ner una configuración determinada de las relaciones sociales, econó­micas, ecológicas con consecuencias no del todo previsibles (Swyngedouw 2011:61). Por lo tanto, ordenar es también (predender) subsumir una multiplicidad de expresiones territoriales posibles a una única lógica o modelo (Arzeno, 2019).

Cuando se enfatiza el ámbito estatal como el lugar de enunciación de esas formas deseadas del territorio, además de resaltar el carácter político del ordenamiento, se despliegan al menos tres puntos de análisis relevantes para nuestro caso.

El primero, se asume que ese modelo u orden propuesto, es el que mejor sintetiza el bienestar general, el de toda la sociedad. Como explica Arzeno (2019) el ordenamiento es una tecnología de gobierno que aparenta tener el poder de cap­tu­rar los intereses de la mayoría, codificarlos, inter­pretarlos y traducirlos en instrumentos de regulación. Y en esta síntesis son obviados aspec­tos propios del poder o las ideologías propias de las relaciones sociales que interpelan no sólo la posibilidad de un bien común delimitable sino también la mera acción instrumental y mecánica para lograrlo (Bremer, 2009) .

De allí se deriva el segundo aspecto a destacar: esas ideas y propuestas generadas desde el esta­do no son homogéneas sino que están atrave­sadas por ambigüedades. Como se dijo más arri­ba, el estado se nos presenta como una enti­dad personificada, homogénea e investida de ob­jetividad que actúa unívocamente es pos de ob­jetivos propuestos. En contraposición, el estado se constituye en la trama de prácticas y relaciones de actores concretos que en determi­nados momentos tienen el poder y la capacidad de actuar y definir líneas de acción en nombre de eso que llamamos estado. Por ello, las acciones que se realizan en su nombre son por naturaleza fragmentadas, heterogéneas, paradó­jicas (Goldstein, 2004:588).

Por último, supone rechazar la idea que el esta­do constituye un ámbito separado de la sociedad, y afirmar en cambio que todas las prácticas ejercidas desde el estado están insertas en prác­ticas sociales. La creencia que sólo desde el estado se proponen reglas, minimiza y trivializa la densa negociación, interacción y resistencia que sucede en cada sociedad entre múltiples sistemas de re­glas por la definición de los territorios (Migdal, 2001). Desde el ordenamiento se presenta una idea de orden territorial para los periurbanos y esa idea es propuesta en el nombre del estado. Esos modelos de orden pensados desde la política de ordenamiento y la planificación son desafiados por otras fuerzas sociales. Esas otras fuerzas, en­car­nadas en otros actores, portadoras de otros intereses, conviven con los modelos territoriales proyectados desde el estado y generan sobre el territorio impactos no previstos y consecuencias no sólo no esperadas, sino a veces completamente opuestas a lo aspirado.

El ordenamiento y la actualización de la idea de la Mendoza productiva

Entre los objetivos más generales de la política de ordenamiento vigente aparece la propuesta de reconocer el valor patrimonial, eco­nómico, am­biental y paisajístico de los entornos rurales locales, fundamentalmente los amenazados o vulne­rables por su proximidad geográfica a centros urba­nos en expansión y que, por su especificidad ambien­tal, no son reproducibles en otras áreas (Ley 8.051, Art. 4). A su vez, la Ley 8.999 (2017) indica que deberán diseñarse y aplicarse medidas efectivas tendientes a redensificar las unidades urbanas [...] regulando su expansión hacia suelos de valor productivo (p.39).

La preocupación por el debilitamiento de la agricultura periurbana es planteado como asunto prioritario en la política de ordenamiento, pero no nace con ella. Una serie de diagnósticos y estudios realizados desde el sector técnico y científico, que se pueden considerar los antecedentes direc­tos del ordenamiento y que actualmente nu­tren esta política, ya advertían este problema. Entre ellos, el informe denominado Mendoza en el 2000 elaborado por la Facultad de Ciencias Agrarias (UNCuyo) del año 1998 (Tacchini et al., 1998) el Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID) realizado en conjunto por institutos de investi­gación del CONICET y la Universidad Nacional de Cuyo, en 2011 y el Informe Técnico desarrollado por la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública del año 2012. En ellos se alertaba sobre la creciente alteración de los sistemas productivos cercanos al AMM y se pro­ponían una serie de instrumentos para la protec­ción de los mismos ante el avance urbano, al que calificaban como descontrolado.

Esta forma de plantear el problema luego que­dará plasmada en la versión definitiva del plan de ordenamiento. De hecho se puede decir que la política de ordenamiento se constituye enton­ces en heredera de las miradas, posiciones, defini­ciones y protagonistas de aquellos proyectos. Así, en la política de ordenamiento se actualizan los componentes del modelo de territorio deseado pro­yectado por el sector científico-tecnológico, académico y los grupos que lideraban la política provincial en esos años. El marcado protagonis­mo del sector científico y académico en estas de­finiciones sin duda fue un aspecto clave para conseguir la legimitidad del producto de ese proce­so. El modelo de periurbano agrícola propuesto desde la política de ordenamiento se erigía como aquel que condensa la posición de los actores científicos que en estrecho vínculo con los actores políticos habían pensado y elaborado aquello que Mendoza necesitaba7.

Esa preocupación por el retraimiento de la agri­cultura periurbana en el marco de la política de ordenamiento estuvo organizada en torno a una narrativa principalmente productiva. Esto es lla­ma­tivo en tanto fue la dependencia ambiental (en sus distintas versiones a lo largo de los años) el ámbito gubernamental desde el cual se progra­maba el ordenamiento. La narra­tiva pro­ductiva en la configuración del problema de los periurbanos dejaba fuera otras configuraciones del problema, como la ambiental, la agroalimentaria, los circuitos de consumo, la localidad de los alimentos, etc. Este hecho remite a una idea de sostener la Mendoza productiva y junto con ello la cultura del oasis que se mencionó al inicio de este trabajo8. Sostener la agricultura periurbana es entonces, una posición que se presentó desde siempre como natural, como propia de Mendoza y para el bienestar general.

Sin embargo, esto que hoy se presenta como el modelo de todos, deseado por la mayoría, no fue un proceso armónico ni libre de controver­sias. A lo largo de los diez años que duró el pro­ceso de discusión y sanción de las leyes, distin­tos sectores del gobierno fueron teniendo dis­tinto gra­do de poder para definir los aspectos más con­cretos de la política. Algunos sectores académi­cos ejercieron en momentos determinados un poder de veto que fue marcando el ritmo de avan­ce del proyecto.9 Además, aunque posteriormente en numerosas oportunidades será denunciado de adolescer de licen­cia social, esos cuestionamientos no apuntaban a la definición de la Mendoza productiva. En síntesis, el modelo de periurbano agrícola se erigía como una supuesta representación del interés más pro­pio y genuino de los mendocinos.

El desorden como explicación del problema.

Retomando el modo en que desde la política de ordenamiento es definido el debilitamiento de la agricultura del periurbano es necesario lla­mar la atención sobre otro aspecto. La pérdida de espacios agrícolas es atribuida desde la política de ordenamiento, los actores políticos y algunos grupos académicos, al crecimiento desordenado de la ciudad. Esta manera definir el problema refiere a un patrón de crecimiento disperso, de baja densidad residencial que genera espacios desa­gregados y fragmenta las áreas agrícolas en islas productivas rodeadas de áreas residenciales, industriales o recreativas (European Environment Agency, 2016). Pero indirectamente también se refiere a la ausencia de una política definida. Ahora bien, a pesar de que a primera vista no existe un sentido claramente definido en esta manera de identificar la causas del problema, es importante quitar la liviandad y naturalidad con la que esta idea de desorden es puesta a circular en el espacio público. En primer lugar porque aunque el desorden pareciera no responder a nin­guna lógica ni criterio, es también un tipo de orden: un orden espontaneo como lo llama Arzeno (2019). El desorden al que se refiere la política de ordenamiento es el producto de una lógica de ocupación del territorio guiada principalmente por el mercado de suelos pero ha sido acompañado y habilitado de una manera u otra desde los go­biernos provinciales y municipales. Frente a ese supuesto desorden es que el ordenamiento cobra relevancia y es propuesto por los actores esta­tales como el instrumento mediante el cual direccionar y conseguir ese orden deseado: en nuestro caso, un instrumento fuertemente orien­tado a detener el proceso de urbanización de las áreas agrícolas periurbanas en el AMM.

Entonces, detrás de la noción de crecimiento desordenado de la ciudad como principal amenaza a la agricultura, no sólo existe una idea de un buen orden posible y deseado sino la creencia de que es desde el estado desde donde hacerlo realidad. Además, si el principal problema identificado es el avance de la urbanización, los instrumentos para contrarrestar el debilitamiento deberán orientarse a regular ese proceso.

De proteger la Mendoza agrícola a los instrumentos de uso de suelo

Entonces aquí toma forma otra de las princi­pales tensiones que atraviesan a la política de ordenamiento: el sesgo urbano en la construcción del problema de los periurbanos. El Plan Provin­cial de Ordenamiento (Ley 8.999) respecto a los periurbanos, estipula la formulación de un pro­yecto de manejo del cinturón verde del AMM10 cuyo objetivo sea aplicar instrumentos de pla­ni­ficación, económicos y de coordinación para li­mitar o promover actividades humanas tendien­tes a preservar y potenciar el cinturón verde agrí­cola localizado tanto en área de interfaz o rural atendiendo su especificidad”(Ley 8999).11 La norma prevé dos conjuntos de instrumentos concretos en los que puede verse este sesgo orientado a regular el avance del suelo urbano. Por un lado, instrumentos de clasificación del territorio o zonificación, entendida como un proceso mediante el cual se subdivide el espacio geográfico con el fin de instrumentar políticas de regulación del suelo (Ley 8999, p. 70). Por otro lado, instrumentos económicos definidos como un sistema de incentivos que orientan las decisiones y comportamientos económicos de los agentes favoreciendo los criterios de zonificación establecidos (Ley 8999, p. 88).

Entonces, aquella idea de orden territorial en la que los periurbanos agrícolas debían ser protegidos es traducida en un conjunto de instrumentos que sólo alcanzan la regulación del suelo. De este modo, tal como lo advierte Reese en su análisis crítico sobre las prácticas preva­lecientes en la planificación territorial argentina (2006), se comprueba en el caso mendocino el predominio de una visión urbanista e instru­mental asociada a la regulación de usos del suelo, mediante normas de zonificación establecidos a partir de ordenanzas. Del modelo de protección de la Mendoza agrícola en los periurbanos, se pasa a esta idea en que los espacios periurbanos son clasificados como áreas de vacancia o de reserva urbana, como espacios que ine­vitablemente serán urbanos por expansión de la ciudad.

De este modo, aún cuando la política de orde­na­miento conserva los grandes objetivos de la necesidad de sostener la agricultura en los periur­banos, a medida que fue tomando forma concreta en instrumentos de gestión, el problema de los periurbanos fue construido exclusivamente como una gestión deficiente de la urbanización (que había crecido desordenadamente) y en consecuencia la solución vendría de una admin
istración ordenada de la misma.

Que la traducción de los grandes objetivos para los periurbanos agrícolas haya derivado en esos instrumentos, es una consecuencia de los sectores que guiaron el devenir de la política en los últimos años: por un lado, de las disciplinas y tradiciones de la planificación que portan los equipos técnicos encargados de velar por la implementación de la ley principalmente en el seno del gobierno. Detrás y junto a ello un claro posicionamiento de los actores actualmente a cargo del gobierno provincial de fortalecer el de­sa­rrollo de los centros urbanos y problemáticas propias del urbanismo como las comunicaciones y la movilidad, los servicios, la infraestructura ur­bana, la seguridad. La mirada que hoy repre­senta la política de ordenamiento ve la urbanización que avanza y sólo desde allí, casi como un efecto residual, entiende el retroceso de los espacios agrícolas.

La urbanización: una fuerza tan poderosa como abstracta.

Cuando desde la política de ordenamiento se dice que la urbanización ha seguido un patrón desordenado y en este sentido es identificada como causa del problema, la entiende como un proceso real que tiene efectos materiales eviden­tes sobre el territorio. Sin embargo, es allí definida como un fenómeno abstracto, impersonal y se evita referirla a grupos y sectores concretos. El modo en que desde el plan de ordena­miento se concibe a la urbanización es como un proceso con el mismo nivel de abstracción que podría atri­buirse al mercado, el capital financiero, el desarrollo. Del mismo modo que cuando se pro­yecta un modelo de periurbano productivo éste se hace desde una idea de Mendoza agrícola sin tener en cuenta a los actores reales y concretos de la estructura productiva, la urba­nización tam­bién es presentada como ese pro­ceso tan pode­roso como intangible a la vez. Esto es aún más llamativo porque en la provincia de Mendoza y el AMM en particular, esta poderosa fuerza que es la urbanización tiene protagonistas pú­blica­mente conocidos. Los desarrolladores inmobi­liarios no sólo son identificables, sino que hasta pareciera existir un acuerdo tácito entre ellos para el reparto de las áreas metropolitanas. En este sentido, a los fines de proporcionar una mirada crítica que no reproduzca ese carácter abstracto, es conveniente comenzar a hablar de la urbanización como el proceso impulsado por los actores del desarrollo inmobiliario y avalado por los actores gubernamentales. 12

Los otros determinantes del debilitamiento de la agricultura del periurbano

En este apartado esbozamos algunos de los otros factores que contribuyen al retraimiento de la agricultura, que condicionan el contexto en el que se implenta la política y no son incluidos como parte del problema en las definiciones que se dan desde el ordenamiento. La urbanización (en el sentido que la definimos en el apartado anterior) funciona como un proceso en espiral: es una de las causas del retroceso de los periur­banos agrícolas, pero no es una causa lineal. La urbanización es un proceso imulsado por un conjunto de actores que activa a su vez otros procesos que también la incentivan. Éstos operan como otras fuerzas que compiten con el modelo deseado de territorio propuesto desde la política de ordenamiento.

 

La pérdida de “atmósfera productiva”

La convivencia de la agricultura y la urbani­zación en los mismos sitios del AMM fue provocando problemas nuevos para la agricul­tura, propios de la convivencia entre ambos tipos de actividades.

Uno de esos problemas, es que los desarrollos de los grupos inmobiliarios fueron interrumpiendo el continuum de distribución del recurso hídrico utilizado por la agricultura. Los proyectos urbanos fueron deteriorando la infraestructura de riego del lugar construida principalmente con capital de los regantes de esos espacios debilitando su función distribuidora de un recurso escaso y fundamental para la actividad agrícola (Perez, et. al, 2017). Además la diferencia de los estilos de vida entre los actores recién llegados y los productores, en especial las diferencias en cuan­to lo que implica la cultura del riego, genera malestares que dificultan la convivencia.

Ello, sumado a la introducción de problemas propios de la vida urbana (degradación ambien­tal e inseguridad), contribuye al deterioro de las relaciones de confianza que facilitan la soste­ni­bilidad de las explotaciones (Del Barrio, et al., 2017). La convivencia de actores agrícolas y ur­ba­nos en el mismo espacio contribuye a la pér­dida de la atmósfera productiva (Van den Bosch, 2018). Y de este modo, la urbanización traccio­nada por desarrolladores inmobiliarios opera efectiva­mente como una de las causas que con­tri­buye al debilitamiento de la agricultura de los periurbanos.

 

El desequilibrio en la estructura agrícola

Pero como se mencionó anteriormente, la cau­salidad urbanización-debilitamiento agrícola no es lineal. La convivencia de urbanizaciones y espacios agrícolas desencadena también un pro­ceso de pérdida de competitividad de los produc­tores. Junto a la demanda residencial, el valor de la tierra crece sustancialmente y alcanza nive­les desproporcionados frente a la renta agrícola.

 

La abismal diferencia de rentabilidad entre la agricultura y el uso residencial del suelo se consolida junto a factores estructurales de la acti­vidad agrícola en general, no exclusivos de la periurbana. Uno de los más importantes es el tra­bajo rural: la precariedad e informalización del empleo rural se evidencia en la disminución del trabajo permanente y el incremento del tra­bajo transitorio y eventual (Neiman, 2016). Esto contri­buye al aumento del costo de oportuni­dad de la mano de obra rural y en parte expli­ca la falta de mano de obra agraria que genera incertidumbre en momentos clave de la producción.

El problema del trabajo rural es un componte del perfil de la estructura socioeconómica men­do­cina. Esta expresa un escaso dinamismo agro­pecuario y agroindustrial junto a un avan­ce del sector de servicios por encima de los an­teriores. Ello también marca indicios explicativos sobre la crisis de los sectores rurales en general (Yañez et al., 2013). Como indican Yañez et al.: en una economía poco dinámica el trabajo depen­diente es una opción valorada (2013:19). Eso ayu­da a comprender el éxodo de los actores del sec­tor productivo y la profundización de la asalarización.

Otro conjunto de factores que indirectamente impulsan el debilitamiento de la agricultura pe­riur­bana es el modelo de desarrollo agrícola bajo el cual se han impulsado políticas rurales na­cio­nales y provinciales. Las condiciones de esa macro política agropecuaria han sido amplia­men­te estu­diadas (Gras y Hernández 2013). Pero algunos de sus rasgos inciden de manera crítica en la con­dición de los productores de los periurbanos. En especial, una precarización de las relaciones co­merciales que marca un abismo insalvable entre quienes generan los productos frutícolas y vitícolas principalmente y quienes los industrializan. En este marco, la baja rentabilidad de los productores pequeños es acentuada por un mercado con rasgos oligopsónicos, que avalado por una política de des­regulación de precios, socava la capacidad de ne­gociación de precios de los productores individuales.

 

Las políticas orientadas a favorecer los grandes capitales del agronegocio. En consonancia con lo anterior, las políticas de desarrollo rural de injerencia en la provincia, si bien ampliaron el universo de actores incorporados en la defini­ción de agricultura familiar, con fuerte presen­cia en los territorios periurbanos, no dejaron de tener como objetivo último promover la mo­der­nización de la agricultura haciéndola más efi­ciente, intensiva y tecnológicamente avanzada. En definitiva, la meta de incorporación de pro­ductores al capitalismo agrario y a cadenas ver­ticales de comercialización, propias de un mo­delo orientado a beneficiar a los sectores agroexportadores implicó despojar a los produc­tores de sus particularidades territoriales y del carácter altamente heterogéneo del perfil de agricultores periurbanos.

Los aspectos aquí señalados son generales y marcan la crisis de pequeños y medianos produc­tores rurales en todos los sectores. Pero en el caso de los actores del periurbano la orientación del modelo agrícola debe ser reinterpretada a la luz de la especificidad que mencionamos más arriba: la del alto costo de oportunidad de la tie­rra. Es así como desde distintos sectores se va sentenciando una tendencia en la que la venta de suelos destinados a la agricultura es una de las elecciones que toman los productores de los periurbanos, puesto que la renta urbana implica retornos muy superiores a los de la actividad agrícola.

En síntesis, la configuración de la crisis agríco­la en los periurbanos del AMM adquiere conno­taciones propias. Pues, como vimos, su cercanía a las ciudades les confiere un abanico de pro­blemas, pero también un abanico particular de oportunidades que otro tipo de agricultura no tiene. La venta de sus tierras es en definitiva la más determinante de estas oportunidades. Es este el proceso complejo de debilitamiento que se quiere infructuosamente contrarrestar desde la política de ordenamiento.

Los productores protagonistas de los periurbanos agrícolas

Otra dimensión relevante para la comprender el debilitamiento de la agricultura se expresa en las voces de los actores propietarios de las tierras agrícolas. Estudios recientes sobre las per­cepciones de los productores vitícolas del Oasis Norte y en especial de los periurbanos sobre los procesos de urbanización, mostraron que, para ellos, se trata de una tendencia inminente: es una cuestión de tiempo (Pérez et al., 2018). Incluso su continuidad como productores y permanencia en esos espacios no forma parte de sus proyecciones acerca de su futuro económico. Cuando ellos son indagados sobre esas proyecciones, algunos ex­presan la intención de continuar la actividad productiva fuera del periurbano mediante la venta de sus explotaciones actualmente sobre­valuadas y la compra de otras tierras en áreas alejadas y con menor valor inmobiliario.

Otros en cambio, manifiestan expectativas de permanecer en el periurbano, pero diversificando sus actividades económicas hacia el turismo ru­ral y el enoturismo en particular, o hacia activi­dades recreativas vinculadas a la vida urbana. Es decir, los actores agrícolas dueños de las tie­rras de los periurbanos no son interpelados por el modelo de agricultura periurbana que des­de los objetivos más generales de la política de ordenamiento se pretende proteger. Los produc­tores del periurbano entienden que deben adap­tarse a una realidad que para ellos “ya está dada” y es irreversible. Pero, sobre todo, destacan la importancia de aprovechar las oportunidades que ello implica, y como muchos lo definen, la posibilidad de lotear sus fincas se asemeja a “sacarse la lotería”. Asistimos así a un subproceso similar al que Van Der Ploeg llama desactivación en el que recursos originalmente destinados a la agricultura son liberados y convertidos en capi­tales de otro tipo, orientados e invertidos en otros sectores y actividades económicas (2010). Así la desactivación es una acción deliberada de los propios productores (Van Der Ploeg, 2010:24) que reaccionan a la degradación del modelo agrícola vigente en los periurbanos, a la estructura socio­productiva desequilibrada y a unas políticas que liberan el mercado de precios y de suelo. Por supuesto que esto constituye una oportunidad sólo para los propietarios de la tierrra, que no siem­pre son los que la trabajan. Quienes no son propietarios son los realmente expulsados de la actividad en esos lugares, y en definitiva los más vulnerables a los efectos de aumento del valor de la tierra13.

Entonces, lo que es proyectado como un gran problema a resolver desde los principales objeti­vos de la política de ordenamiento, es para los actores protagonistas del periurbanos una alter­nativa de salida a su crisis de rentabilidad. Frente a las políticas agropecuarias y las caracte­rísticas estructurales del sector agrícola que han desmantelado la pequeña producción rural, encontramos una tendencia de los actores a aprovechar las ventajas que les provee sus cer­ca­nías a la ciudad en términos costos de opor­tunidad. Y en este sentido, los instrumentos orientados a prohibir, zonificación mediante, el avance de la urbanización, no agotan el problema de los periurbanos como áreas de producción agropecuaria en crisis.

Síntesis y reflexión final: los desafíos de la política del ordenamiento

frente a los espacios agrícolas periurbanos

Este trabajo inició con la pregunta acerca de las configuraciones locales de la relación entre el debilitamiento de la agricultura de los periurbanos, los procesos de urbanización y la política de ordenamiento como un proyecto en­carado desde el estado en el que se plantea una especial preocupación por contrarrestar el pro­blema de los periurbanos.

En el camino se argumentaron las ambigüe­dades respecto a ese orden deseado, pensado y pro­puesto en el modelo territorial que iba sien­do definido en la política. Se argumentó que las ideas acerca del orden territorial propuesto des­de el ordenamiento enfatizaba la necesidad de proteger la agricultura en los periurbanos. Dicho modelo, inicialmente promovido por los sectores científicos y tecnológicos en alianza con actores gubernamentales y políticos, fue toman­do forma como el modelo deseado para los periurbanos por la sociedad mendocina. Esa idea de periurbano agrícola amenazado estaba vincu­lada al imaginario de la Mendoza agrícola y fue así generando con­senso y expectativas acerca de la posibilidad y la necesidad de la protección de lo rural.

Ese orden ideal propuesto para los periurbanos agrícolas es un orden abstracto que apela a una ruralidad vacía, sin productores; es un periurbano agrícola sin actores. Y en este sentido, no logra tener en cuenta en cuenta que algunos actores deberán asumir los costos de oportunidad de sostener la agricultura en esos espacios.

Por otro lado, a lo largo del proceso de definición de la política, unas miradas se van perfilando so­bre otras, cambian los protagonismos de ciertos actores (especialmente los gubernamentales) y aun­que no se abandonan las grandes metas de pro­teger la agricultura en los periurbanos, la pro­blemática comienza a tener un sesgo evidente­mente urbanístico. Es decir, el problema de la pér­dida de la agricultura en los periurbanos se tra­duce en (y reduce a) instrumentos de regulación del suelo, como si ordenar el suelo bastase para lograr que las relaciones sociales sobre el terri­torio se orientasen en la dirección deseada. La complejidad que conlleva una práctica de ordena­miento territorial en una dirección desea­da quedó demostrada cuando se explicó cómo el modelo propuesto desde la política es dispu­tado también por otras fuerzas y actores: una estructura agrí­cola desequilibrada y un mode­lo que prioriza el desarrollo industrial concen­trador, de servicios por sobre la producción agrícola pequeña y me­diana; y en especial un proceso de urbanización impulsado por grupos inmobiliarios.

El componente más importante que aporta la urbanización como determinante del debilita­miento de la agricultura del periurbano es el au­mento del valor de la tierra. Por eso es un proceso en espiral porque su impacto sobre el valor de los suelos es tan alto que cuando se conjuga con los factores críticos de la agricultura, refuerza la desactivación de los productores propietarios de esas tierras. Eso es lo que genera el retroceso de la agricultura.

 

 

Entonces se intenta dejar claro que el desafío de la política de ordenamiento no reside en la creación de instrumentos para detener la urba­nización como fuerza abstracta. El desafío es limitar el poder de los dueños de los capitales in­mobiliarios sobre la determinación de los suelos del periurbano. Pero también intervenir sobre la desactivación, sobra la salida de los productores del sistema, el éxodo de la agricultura de los peri­urbanos. Y ello no se consigue sólo con políticas de uso de suelo.

Ante tales desafíos, mientras tanto, será nece­sario ajustar las expectativas que se han cons­truido acerca de las posibilidades de detener el debilitamiento de la agricultura periurbana sólo con las herramientas generadas desde el ordena­miento y aceptar que estas tareas exceden amplia­mente su efectiva posibilidad. Estas expectativas han sido creadas y sostenidas por la imagen que desde el estado se ha mostrado acerca de su posi­ción como esfera separada de la sociedad.

Por ello se remarca la necesidad de comprender las políticas estatales más allá de sus aspectos institucionales y más allá de los actores que actúan en su nombre. Este más allá implica pres­tar especial atención a los contextos sociales hacia los que los proyectos estatales se orientan y las lógicas propias de los actores con los que conviven y compiten las miradas proyectadas desde el estado.

En el caso particular de este trabajo, ello supo­ne en primer lugar, comprender por un lado que el ordenamiento es una política limitada con la que sólo puede regularse el suelo; y que esa regulación del suelo no será suficiente para orientar las relaciones sociales económicas y productivas que constituyen a los territorios. Es decir, regular el uso del suelo no hará que los productores elijan quedarse ni que los desarro­lladores inmobiliarios cesen la presión sobre la tierra. Regular el suelo es fundamental, pero sólo es un primer paso.

Por otro lado, supone mirar más alrededor de la política de ordenamiento, examinando en deta­lle los comportamientos y dinámicas del merca­do inmobiliario y sus actores en la escala metro­po­litana, tema que actualmente es evitado y explíci­tamente excluido de las discusiones.

Junto con ello, resulta impostergable incorpo­rar seriamente en el debate la renta del suelo. Ese último aspecto es punto es crucial y abre otra serie de planteos. Será quizás una meta inal­canzable lograr que la renta agrícola de pequeñas explotaciones iguale la renta inmobi­liaria evitando la desactivación. Pero si no es im­posible lograr que la renta agrícola compita con la urbana, ¿por qué debería esperarse que sean los actuales productores y dueños de las tierras del periurbano quienes asuman ese costo de oportunidad? Quienes hoy elijen salir de la agricultura periurbana son actores económico-productivos, para quienes la proximidad es un factor fundamental de su sostenibilidad. Y así deberían ser entendidos desde la política de orde­namiento. No es aceptable pensar una política que diseñe modelos de territorios abstrayendo a los actores que lo habitan así como los que están interesados en producirlo en otras direcciones.

El debilitamiento de la agricultura de los periur­banos en el AMM actualmente es una tenden­cia claramente en progreso. Para esclarecer el horizonte de esta tendencia serviría conocer cuál es el fundamento detrás de los esfuerzos por sos­tener la actividad agrícola de los periurbanos (¿es generar alimentos en mercados de proximidad?; ¿es promover un tipo particular de estructura de actores productivos?; ¿es proteger el medio­ambiente los servicios ecosistémicos para la ciu­dad?) y quiénes están dispuestos a tomarlo como propio. Estos interrogantes podrán constituir una pista para visualizarlo.

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