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TRAMAS SOCIALES | Nº 01 | Año 01 | ISSN 2683-8095
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DESARROLLO, PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Naveda, Alicia.
1
Resumen
Estos apuntes de clase tienen por objeto señalar
conceptos centrales en la comprensión de los contenidos
de la Cátedra Planicación II, para estudiantes de las
carreras de licenciatura y profesorado en Sociología. Su
lectura introduce los textos de lectura obligatoria, no los
reemplaza.
Pensar la Planicación en países periféricos en el siglo
XXI, requiere una perspectiva amplia de la totalidad
social y de los procesos históricos en los que tiene
lugar la planicación. Este escrito invita a cuestionar
el rol del Estado en los procesos de desarrollo y en la
elaboración de Políticas Públicas, en un tiempo en el
Dra. Alicia Naveda
1
1. Profesora Titular de Planificación II en las Carreras de
Licenciatura y Profesorado en Sociología de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de San
Juan. Licenciada en Sociología, Magister en Planificación
del Desarrollo Regional, Dra. en Ciencias Sociales. Correo
electrónico de contacto: alicianaveda@unsj-cuim.edu.ar
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que la arquitectura institucional internacional elabora
propuestas (recetas) que suelen trasladarse sin más a
las realidades nacionales y regionales.
Estos apuntes invitan a reexionar sobre las categorías
teóricas que utilizamos: Estado, Desarrollo, Modelos,
Planicación, para mejorar la forma en que se
interviene socialmente, a partir de las herramientas
adquiridas como sociólogas/os y planicadores/as.
Se espera contribuir en la formación de profesionales
de la Sociología comprometidos con las clases más
desfavorecidas de nuestras sociedades en nuestro
tiempo, tarea irrenunciable para graduados/as de la
Universidad Pública argentina.
Palabras Clave:
Desarrollo – Planicación – Estado – Políticas Públicas
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“Ciencia, sin conciencia, no es
más que ruina del alma”
(“Gargantúa y Pantagruel” Ravelais)
1. Planificación
La planicación supone la intervención deliberada sobre
algún aspecto de la vida social, para el cumplimiento
de determinados propósitos. Históricamente, el
ser humano ha intentado aprovechar los recursos
naturales disponibles, optimizar el uso del espacio,
establecer normas que organicen la vida social. Estas
intervenciones se fundamentan en una serie de
conceptos, explícitos o no, ontológicos y teleológicos
acerca de la realidad sobre la que se planica, así como
un claro posicionamiento respecto del conocimiento
cientíco, sus alcances y limitaciones; estos conceptos
constituyen el sustrato de la toma de decisiones.
Las conceptualizaciones de Planicación, Desarrollo,
Estado, Políticas Públicas, son construcciones teóricas
polisémicas, insertas en diversos marcos epistemológi-
cos de las ciencias sociales y que implican propuestas de
acción, medición y seguimiento diferenciales, que resul-
ta necesario explicitar, para quienes pretenden elaborar
propuestas de acción, y analizar las dinámicas políticas,
económicas y sociales. La planicación del desarrollo,
como forma de responder instrumentalmente a las pro-
blemáticas sociales, económicas, políticas y ambienta-
les de las sociedades, requiere la superación de recetas
o modelos de épocas pasadas. Esto se evidencia, en
parte, en el aparente fracaso de los planes de desarrollo,
ya que éstos no han alcanzado sus objetivos explícitos:
reducir las desigualdades regionales y sociales, mejorar
la calidad de vida de las poblaciones, construir la infraes-
tructura básica y en general, contribuir a organizar ade-
cuadamente los medios para alcanzar el desarrollo.
Hace 26 años se decía:
Cincuenta mil personas mueren de hambre
diariamente en un mundo que está sufriendo los
efectos negativos de un sobreconsumo; (...) es
probable que se extinga la cuarta parte de todo tipo
de plantas, animales y microorganismos durante
nuestra vida; (...) los países del primer mundo
controlan el acceso y distribución de entre el 80%
y 90% de los productos que contribuyen al nivel de
vida; (...) en África, por cada árbol que se siembra,
se talan 29; (...) se estima que la deuda externa del
Tercer Mundo es de aproximadamente un billón de
dólares, mientras los gastos militares han llegado
a los 17 billones desde comienzos de los años ´70.
(Guhl y Tokatlian, 1992, p.80-81)
En las actuales condiciones históricas, los efectos no
deseados del desarrollo ocupan un lugar prioritario entre
los más graves problemas de la humanidad, aunque
lejos de caer en el escepticismo, la realidad nos conduce
a preguntarnos, no sólo ¿por qué? (que alude a origen
o causas, en diversos niveles) sino y básicamente: ¿qué
hacer?. Entonces, ¿Puede la planicación del desarrollo
brindar algún tipo de herramienta que contribuya a
elucidar este último interrogante? El gran reto de los
“Planicadores Siglo XXI” seguramente será encontrar
y promover estrategias exibles basadas en el respeto
por los otros y por la naturaleza.
Probablemente debamos comenzar por alejarnos de
conceptos de planicación lineales, donde un Sujeto
planica a un Objeto, para alcanzar una imagen -
objetivo denida generalmente por actores externos
a la realidad sobre la cual se interviene y donde parece
predominar la armonía de intereses. Es decir, comenzar
por alejarnos de lo que se conoce como panicación
tradicional.
Para ello es necesario reconocer en la planicación su
calidad de instrumento dinámico, participativo. Sin
embargo la sola idea de participación como bálsamo
que democratiza la toma de decisiones y permite
superar verticalismos estatistas, conduciría a errores.
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Debemos hacer una gran objeción a la realidad de la
participación: la existencia de asimetrías de poder en las
relaciones sociales, que generalmente se maniestan
como conictos.
Entonces, la planicación sería el proceso por el
cual, los diversos actores involucrados buscan la
compatibilización de conictos, deniendo y acordando
objetivos sociales, económicos, políticos, culturales, que
impliquen una mejor calidad de vida, (autodenición del
desarrollo) tanto como las estrategias para alcanzarlos.
Desde esta denición se reivindica lo local y regional,
aunque no en un sentido dicotómico, dual, respecto
de niveles más globales, sino reconociéndolos como
diferentes niveles de resolución de los conictos
de poder generados entre los actores sociales. Es
decir, lo local y lo regional son escalas que presentan
características diferentes en cuanto a tipos y niveles de
conictos y de resolución.
Quien planica, desde esta perspectiva, sería un
Colectivo, conformado por las personas involucradas en
los procesos de desarrollo. El rol de quien planica en
este esquema es orientar los conictos de poder, en la
búsqueda de los acuerdos que posibiliten el alcance de
las metas propuestas.
La planicación en cada una de sus fases (diseño,
ejecución, seguimiento y ajuste) incluye como
subproceso la gestión. La gestión hace referencia a
los acuerdos y negociaciones que se realizan entre
los actores sociales, y que tienden a la superación de
pugnas de intereses. Se presenta como un mecanismo
que puede ser evaluado, esto signica que podemos
realizar un modelo para monitorearla, contribuyendo
así a mejorar los procesos de planicación.
En la década del ´90, la ola neoliberal llevó a cuestionar
la vigencia de la planicación y a proponer su reemplazo
por la gestión (intentando establecer identidad entre
planicación y gestión) en clara consonancia con el
achicamiento del Estado y la preeminencia del lenguaje
de negocios. Mientras el libre mercado y la mano
invisible organicen las sociedades, no sería necesaria
la planicación -mucho menos la estatal- sino una
gestión ecaz y eciente del Estado y de las empresas
(managment) para garantizar el orden que requiere el
capital, para su expansión.
Para nosotros, la gestión es un subproceso de la
planicación, al cual le es inherente la participación, y
que constituye una instancia de acuerdos y negociación
entre los intereses de los actores involucrados, presente
tanto en el diseño como en la ejecución, seguimiento y
ajuste de los planes, pero que no reemplaza al plan. Es
más, dentro del plan puede incluirse la evaluación de la
gestión como parte de los procesos de monitoreo que se
realizan en todo plan.
No obstante, es necesario reconocer que si bien la gestión
es un subproceso del plan, también existe fuera de los
planes, es decir, es posible encontrar gestión sin que
haya planicación; se trata de dos procesos compatibles
y complementarios, pero que pueden presentarse
independientemente. Desde nuestra posición teórica,
la gestión debería estar siempre presente en la
planicación, aunque no sucede necesariamente a la
inversa. Por ejemplo, habitualmente se hace referencia
a la gestión reriéndose concretamente a actividades
realizadas, como gestión pública, o gestión de tal o cual
gobierno, funcionario, empresa, organismo, etc. y es
claro que allí no existe (necesariamente) un plan que la
involucre. En estos casos, la gestión hace referencia a
acuerdos y acciones en ciertas direcciones, en función
de gran variedad de temas, o en relación a la superación
de ciertas problemáticas (como la gestión ambiental).
La planicación nace asociada a la idea que es
posible introducir cambios en las tendencias de los
acontecimientos históricos. Fue utilizada por primera
vez en los inicios de la revolución bolchevique en Rusia,
sobre todo entre 1917 y 1939 (Lira, 2006). El eje del
debate era cómo alcanzar el desarrollo (entendido como
industrialización y crecimiento económico). La idea que
el desarrollo se puede planear e inducir con políticas
apropiadas se generalizó en el planeta después de la
Segunda Pos guerra. Por ello en el siguiente apartado
presentamos algunas cuestiones sobre qué se entiende
por desarrollo.
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2. Desarrollo
Los seres humanos en su vida social establecen
vínculos con la naturaleza y entre sí, de manera tal de
desarrollar las fuerzas productivas que posibiliten la
satisfacción de necesidades materiales, estableciendo
relaciones sociales de producción, derivadas de la forma
organizativa de la estructura productiva. Asimismo,
como ser cultural y político, genera una serie de valores,
pautas, reglas de comportamiento, lecturas de su
quehacer, que conguran la superestructura de un
modo de producción, social e histórico.
Desde la primera revolución industrial, la idea de
incorporar tecnología para industrializar las fuerzas
productivas, se asoció a la idea de progreso de las
sociedades, la que en el siglo XX se convirtió en el
concepto de desarrollo. El desarrollo de un país se dene
en relación a otros países, es decir, una sociedad es
desarrollada o no desarrollada respecto de otra que sirve
como parámetro, se trata de un concepto Relacional.
El hecho que el desarrollo sea un concepto relacional,
indica al mismo tiempo su necesaria contextualización
temporo espacial al momento de intentar denirlo.
Para una primera aproximación al concepto se
recuperan las visiones clásicas, que equiparan el
desarrollo con el crecimiento económico, incremento
de la producción, de la oferta y consumo de bienes
y servicios (que implicaría mayor bienestar) y que
se mide por el incremento del Producto total; está
asociado a una concepción histórica lineal del modo
en que ese progreso se alcanzaría, como n último
de todas las sociedades (Rostow, 1961). El desarrollo
entendido como crecimiento económico, se instaló en
el imaginario de las sociedades tanto las consideradas
desarrolladas como en las no - desarrolladas.
Para CEPAL, desarrollo “consiste en procesos de
crecimiento y de cambio relacionados sistemáticamente
entre sí y expresa una aspiración por una sociedad
mejor” (Wolfe, 1976, p. 23). Se generaron desde ahí,
una serie de análisis acerca de cómo se había llegado al
desarrollo, e indicaciones sobre lo que deberían hacer
aquellas sociedades no desarrolladas para alcanzarlo.
Francisco Uribe Echevarría (1993) propone adecuar
las estrategias de desarrollo (regional y local) a las
condiciones de la economía mundial; la que desde los
años ´80, se caracteriza por el proceso de globalización,
que generaliza el modelo de libre mercado. El Desarrollo
implicaría crecimiento económico, acelerado, eciente
y equitativo, asociado con patrones de desarrollo
regional especícos. Dichos patrones son el resultado
del despliegue histórico de ciertos modelos espaciales
de industrialización, en el marco de un conjunto de
regiones socioeconómicas, denidas geográcamente.
Considera también que el desarrollo puede ser el
resultado de iniciativas exitosas (innovaciones).
Para este autor la región se entiende como un
escenario con actores involucrados. La relevancia de su
denición, depende de las relaciones entre los objetivos
de desarrollo regional y los problemas claves del
desarrollo nacional, y más importante aún, de la posible
contribución a la solución de tales problemas. Propone
“concretar una teoría de manejo de desarrollo regional,
más apropiada para las nuevas prioridades de desarrollo
y los modelos de políticas públicas emergentes” (Uribe
Echevarría, 1993, p.7)
José Luis Coraggio (1988) contextualiza al desarrollo
temporo-espacialmente; para el caso de América
Latina sostiene que, al insertarse de manera
dependiente en el sistema capitalista, sufre los
impactos exógenos resultantes de los cambios en el
mercado mundial y las consecuentes redeniciones
de la división internacional del trabajo. Así, nuevas
demandas externas generan, en aquellas regiones
ecológicamente aptas y provistas de la suciente
infraestructura por el Estado Nacional, nuevas
actividades productivas. Esto a su vez suele ir
asociado con transformaciones en las relaciones
sociales de producción y por tanto en la estructura
de clases local, lo que a su vez va contribuyendo
a transformar la composición del Estado mismo.
Todos estos procesos a su vez generan y/o
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posibilitan cambios en la conguración territorial de
las actividades de exportación que a su vez inducen
cambios relativos a las actividades dirigidas al
mercado interno. (p.16)
Algunas preguntas que podemos hacernos frente a la
gama de opciones político ideológicas desde las que
se ha desarrollado este tema, serían ¿Desde dónde
se dene el desarrollo? ¿Qué resultados se priorizan?
¿Cuáles son las variables dinámicas? ¿Qué papel le
corresponde al Estado? ¿Qué signicaría desarrollo
con equidad? ¿Qué es el desarrollo humano? ¿Es
posible el desarrollo sustentable junto a la lógica de la
acumulación capitalista?
El desarrollo puede entenderse como un proceso
histórico, conictivo, que denota cierta dinámica
de enfrentamiento/resolución entre las partes
componentes de una sociedad. Tiene implicaciones en
términos de relaciones económico-políticas entre los
países, tanto como dentro de cada país.
Esta denición visualiza al desarrollo como un concepto
que permitiría comprender determinadas relaciones
histórico-políticas inter e intra sociedad, es decir, la
conguración de las relaciones que se establecen a partir
de cierta división internacional de la producción y su
impacto geopolítico en el orden mundial. El desarrollo
como proceso es intrínsecamente Interdimensional.
Es posible aproximarse a su denición desde las
dimensiones: ambiental, económica y político-ideológica.
Estas se generan a partir de las relaciones entre los
componentes Naturaleza - Población, Población -
Economía, y Población - Estado, respectivamente.
El desarrollo tiene un sustrato temporo-espacial,
territorial, jurisdiccional y funcional, en tanto se aplica
a un ámbito espacial concreto y se orienta por un
aparato estatal y un régimen político, en el marco de
un determinado modelo de organización de las fuerzas
productivas y de las relaciones sociales.
3. Modelos de desarrollo
Se entiende por modelo de desarrollo a una forma
particular de organizar las fuerzas productivas y las
relaciones de producción, de manera tal de alcanzar
ciertos objetivos, generalmente relacionados con los
intereses de los grupos económicamente poderosos
y políticamente dominantes. Los modelos de
desarrollo establecen ciertas formas de explotación
de la naturaleza, y contienen racionalidades o lógicas
subyacentes a las acciones sociales de los diversos
actores involucrados.
La adopción de determinados modelos de desarrollo,
se relaciona con decisiones de los grupos más
poderosos, que se convierten desde el aparato estatal
en ordenadores de la producción incentivando o no
ciertas actividades productivas. Es decir, los grupos
con poder económico y político en una sociedad, son
quienes denen el modelo de desarrollo, en función de
los intereses sectoriales que representan.
El modelo de desarrollo se apoya en un determinado
régimen político. En términos de Pedro Medellín (1995)
entenderemos por tal a la concreción material del
Estado; régimen político es:
la instancia que permite que el Estado se desdoble y
exprese bajo la forma material de aparato estatal.
Por una parte el régimen político es la instancia
que le conere identidad a la idea abstracta del
Estado como relación social: traduce los principios,
tradiciones y valores que dan fundamento a una
formación social, en un conjunto de transacciones,
acuerdos y representaciones que han de ordenar y
regir la vida en sociedad. Por otra, el régimen político
conere organicidad al conjunto de relaciones
que se tejen en torno al Estado: la organicidad
permite traducir las relaciones en un determinado
ordenamiento jurídico que es propio y particular a
una sociedad. (p.23)
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El régimen político contiene el marco jurídico que
posibilita la implementación del modelo de desarrollo,
los cuales se denen por: a) su/s variable/s dinámica/s;
b) el papel que se le asigna a esa economía particular
(en la que se aplica el modelo) en el contexto mundial;
c) el rol del Estado; d) el particular estilo de desarrollo
que adopta y; e) por las estrategias que lo viabilizan.
Así, el modelo de desarrollo organiza elementos de
poder político, económico, social, tecnológico, sectorial
y regional, cuya combinación especíca conforma una
sociedad particular.
Los modelos de desarrollo pueden adoptar diversos
estilos de desarrollo, entendiendo por tal “la opción
política, social, económica, adoptada dentro de un
sistema y estructura determinados” (Pinto, 1976, p.97)
Económicamente, se entiende por estilo de desarrollo
“la manera en que dentro de un determinado sistema se
organizan y asignan los recursos humanos y materiales
con el objeto de resolver los interrogantes sobre qué,
para quiénes y cómo producir los bienes y servicios”
(Pinto, 1976, p.104). Los estilos de desarrollo se viabilizan
a través de las políticas concretas, afectando de manera
diferente a los diversos sectores que componen la
sociedad.
En Argentina el proceso atravesó por períodos que,
en líneas generales, pueden distinguirse como:
Agroexportador, desde 1853 hasta aproximadamente
1930, es decir, desde la constitución como país hasta el
crack nanciero internacional provocado por la caída de
la Bolsa de Wall Street (1929). Desde la década del ´30
y hasta 1945 aproximadamente se inicia una propuesta
de industrialización liviana, también denominada ISI
(Industrialización por sustitución de importaciones).
Desde la segunda posguerra, da comienzo otro período
que intenta la profundización de la industrialización,
y que puede identicarse como desarrollismo. Este
permaneció hasta mediados de los ´70s, cuando se
inicia el neoliberalismo, que tuvo plena vigencia hasta
la crisis de 2001-2. (Roman y Romero, 1997). Desde
2002-3, la discusión está centrada en lo que algunos
autores llaman “modelo de devaluación” o de “pos-
convertibilidad” (Lavopa, Salvia, 2008) caracterizado
por políticas de corte neoestructural o neodesarrollista
(Féliz, 2011). A partir de 2015 hay un retorno a políticas
de corte neoliberal.
4. Contexto histórico
Al nalizar la 2º Guerra, el escenario mundial presentaba
las siguientes características:
• Necesidad de reconstruir los países de
Europa occidental, para lo que se genera el
Plan Marshall, que consistió en un paquete
de ayuda extranjera, técnica y nanciera
(básicamente proveniente de EEUU) que se
inyecta a estos países para reconstruir sus
economías.
• Resquebrajamiento del sistema colonial
europeo, básicamente en África y Asia, donde
surgen países independientes políticamente
(aunque no económicamente).
• Guerra fría, la preocupación por el
fantasma del comunismo se vuelve una
gran preocupación en EEUU y Europa, que
tratan de mejorar las condiciones sociales de
existencia de sus pobladores.
• Consolidación de EEUU como potencia
mundial. Durante la guerra y después de
ella, allí se da un crecimiento económico
sin precedentes que desborda el mercado
interno, por lo que se buscan otros mercados
(global)
• Se identican las regiones pobres del mundo.
Como señala Oriol Prats (2006):
Tras la Segunda Guerra Mundial las necesidades de
recuperación económica impulsaron políticamente
la Teoría del Desarrollo. En esta coyuntura, resultaba
necesario entender cómo producir el despegue
económico para generar un desarrollo sostenido
que reactivara la economía mundial y evitara
más o mayores conictos. A nivel más general,
las instituciones de Breton Woods tenían como
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preocupación fundamental estimular el desarrollo
mundial y evitar las disparidades de renta, para
lo que resultaba clave lograr la transformación de
economías eminentemente agrarias en economías
industriales capaces de sostener mayores niveles de
producto por trabajador y consumo generalizado.
(p.5)
Las consecuencias de este escenario fueron:
• Nueva estructura institucional a nivel
internacional, que busca consolidar un
mercado global que permita mejorar las
condiciones del desarrollo y subdesarrollo.
Se crea el BIRF en 1946 (después se vuelve
el Banco Mundial) y en 1947 el Fondo
Monetario internacional.
• Se da una nueva relación entre países
desarrollados y subdesarrollados; ésta
asume que los desarrollados tienen un bagaje
de conocimientos y recursos nancieros para
ayudar a los más pobres.
• Gracias al éxito del Plan Marshall se
descubre que el proceso de desarrollo de un
país puede ser dirigido y acelerado. Surge
el campo de la planicación económica y
el desarrollo económico se convierte en un
objetivo de política como algo que puede ser
dirigido y manejado.
• Surge la necesidad de elaborar un marco
conceptual y teórico que permita entender
el desarrollo y los procesos de crecimiento
económico, ya que los marcos existentes
no permitían entender el problema del
subdesarrollo. Durante los años ´40 y ´50
aparecen una serie de economistas que
intentan romper con la economía ortodoxa
(clásica) para poder formular estrategias
políticas que permitan el desarrollo. Aparecen
teorías ligadas al colonialismo, inuenciadas
por teorías antropológicas. Pocos años antes
había surgido la teoría de John M. Keynes,
quien propiciaba una economía heterodoxa
para contrarrestar los efectos nefastos del
desempleo y la incapacidad de acumulación
del capital, propiciando la intervención del
Estado en la economía.
Las pugnas teóricas para analizar el par desarrollo -
subdesarrollo contraponían la visión clásica (liberal)
y la estructural. Para los neoclásicos el mecanismo de
optimización en la distribución de recursos es el mercado
y el instrumento ideal para garantizar el equilibrio es el
precio. Suponen que las leyes del mercado se aplican en
cualquier tiempo y lugar, dado que se basan sobre una
serie de supuestos de comportamiento individual (ser
humano egoísta, racional y maximizador del benecio).
Consideran que:
• En el largo plazo el crecimiento es constante,
sostenido y gradual,
• La economía como un todo crece en forma
balanceada, el crecimiento está impulsado
por la oferta y no por la demanda (ley de Say)
• El motor del crecimiento es la acumulación
de capital en el sector industrial. La variable
fundamental es la inversión, y asociado
como contraparte de la inversión, el ahorro.
• El juego de la tasa de interés en el mercado
de capitales es el que garantiza que haya
ahorro y por tanto, inversión.
Según Allyn Young y Marshall (1976) el motor de
crecimiento de la economía es la división del trabajo,
que aumenta la especialización y garantiza mayor
calidad e incremento del producto, lo que aumentaría
el tamaño del mercado. En el largo plazo se tiende a
igualar la tasa de ganancia de los distintos sectores.
Las recomendaciones de política de desarrollo es que
se garanticen las condiciones de competencia de los
mercado, que no haya intervención estatal y se permita
el ajuste automático de los mercados.
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Este modelo se basa en tres supuestos fundamentales:
1. Los mercados perfectamente competitivos
pueden existir
2. El crecimiento económico se dará a través de
los mercados competitivos. Estos garantizan
el crecimiento y ese crecimiento benecia a
todos los sectores sociales.
3. La tendencia en el largo plazo es que se dé el
pleno empleo.
La propuesta teórica estructuralista se proponía identi-
car las estructuras de las economías subdesarrolladas
para ver aquellos elementos que impedían que se diera
el desarrollo de acuerdo al modelo clásico. Según esta
corriente los países subdesarrollados se caracterizan
por:
• Predominio del sector agrario, el cual sufría
desempleo permanente.
• Concentración y marcada desigualdad en la
distribución de la riqueza
• Las exportaciones se basaban en uno o dos
bienes primarios, por otra parte la mayor
parte de productos manufacturados se
importaban, lo que generaba desequilibrio
crónico en la balanza de pagos y carencia de
divisas para invertir.
• Rápido crecimiento de la población
• Bajos niveles de escolaridad y preparación
de la población
• Mercados internos muy pequeños con bajo
nivel de demanda, lo que dicultaba el
crecimiento industrial.
• Mercados imperfectos, con grandes
dicultades para que se diera la competencia.
• Dicultades para generar condiciones de
industrialización y crecimiento, por lo que
el esfuerzo debía ser deliberado, intensivo y
guiado externamente.
Estas características denían un país subdesarrollado
típico, según los estructuralistas (Prebish, 1981). Para
ellos el desarrollo es un objetivo de política que puede
cuanticarse y el indicador que muestra los niveles de
desarrollo es: el ingreso per cápita (Yp/c= PIB/ población)
Enmarcada en esta corriente, se crea en 1949 la CEPAL
(Centro de Estudios para América Latina) cuyo primer
director es el argentino Raúl Prebish, quien hace un
aporte innovador a la discusión, cuando plantea que el
atraso es respecto de un ideal, íntimamente ligado a la
economía mundial. La CEPAL desarrolla un pensamiento
estructuralista diferente al estructuralismo del
norte, con sesgo latinoamericano; considera que con
reformas dentro del capitalismo, es posible superar el
subdesarrollo. Para ellos desarrollo signica incremento
del bienestar material reejado en el ingreso per cápita,
con acumulación de capital, siendo la industria el sector
dinámico; el Estado cumple un papel fundamental en el
manejo de la economía.
El pensamiento cepalino se basa en: a) sistema centro
– periferia; b) teoría del deterioro de los términos del
intercambio; c) propuesta de desarrollo en base a la
industrialización; d) características y tendencias del
proceso de industrialización periférico. La división
internacional del trabajo produce una desigualdad
entre los países, inherente al sistema capitalista
mundial. El mundo puede dividirse en dos polos:
el centro y la periferia. En el primero se generan la
innovación tecnológica y se difunde con cierta rapidez;
presentan una estructura homogénea y diversicada,
caracterizada por la modernización. La periferia
se caracteriza por el rezago tecnológico con bajos
niveles de productividad; con estructuras productivas
heterogéneas y especializadas en uno o dos productos
de exportación.
El centro y la periferia se determinan históricamente y se
originan por la forma en la que, en los siglos XVIII y XIX se
articularon los países a la economía mundial. El sistema
mundial genera desarrollos individuales y la brecha
entre países desarrollados y subdesarrollados aumenta.
El mecanismo mediante el cual se incrementa la brecha
es el deterioro de los términos del intercambio (relación
entre los precios de importación y los de exportación).
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Según CEPAL con los ingresos provenientes de las
exportaciones de los países periféricos, cada vez se
puede importar menos; hay un ujo de dinero desde
la periferia hacia el centro. Los benecios del progreso
técnico tienden a concentrarse en centro. La propuesta
para contrarrestar esto es el proceso de desarrollo hacia
adentro.
Para CEPAL, las dos guerras mundiales llevaron a un
proceso de cierre en los países desarrollados, que no
demandaban bienes primarios; su producción se dirigió
hacia armamentos. Durante estos períodos nacieron las
industrias en América Latina y en el resto de la periferia.
Se produjo un cambio en el centro de poder del sistema
económico mundial, dejó de ser Inglaterra y pasó a ser
EEUU. Cuando Inglaterra era el centro, la característica
fue el libre cambio, mientras que EEUU era una
economía parcialmente cerrada, cuyas importaciones
tendían a disminuir, lo que generó concentración de
reservas monetarias internacionales.
Las conclusiones de CEPAL fueron:
• El único mecanismo para lograr el desarrollo
es la industrialización
• La industrialización se impulsa por la
sustitución de importaciones
• Debe haber un cambio en la composición de
las importaciones.
Para movilizar ese proceso, se debe cerrar la economía
selectivamente para proteger las industrias que están
sustituyendo importaciones. Las fases serían:
Diversicación horizontal:
• Consumo de elaboración simple: cerrar la
importación de determinados bienes, pero
permitir la importación de los insumo para
producir dichos bienes.
Integración vertical:
• Bienes intermedios y de consumo durable
• Bienes de capital
Desde otra vertiente de pensamiento y nutriéndose
del materialismo dialéctico, surgen las teorías de la
dependencia (en plural porque son varias) que explican
el desarrollo histórico del capitalismo a través de
la forma de articulación entre países desarrollados
y subdesarrollados centrándose en el concepto de
imperialismo. Según Lenin, el imperialismo es una fase
superior del desarrollo del capitalismo, caracterizado
por los procesos de concentración y centralización del
capital. La primer fase es la división internacional del
trabajo con base en la internacionalización del Capital
– mercancía; la segunda se basa en el predominio del
capital monopólico y la internacionalización del capital
nanciero.
En 1957 Paul Baran sostiene que mientras el imperia-
lismo dena las reglas no podrán modicarse las con-
diciones de dependencia y subordinación, y por tanto
es imposible un desarrollo capitalista autónomo. Según
Gunder Frank, el desarrollo capitalista en América Lati-
na se opone a los intereses del imperialismo; su integra-
ción a la economía mundial transformo las estructuras
económicas al interior de los países, posibilitando un de-
sarrollo capitalista incipiente de carácter subordinado,
en una relación metrópoli – satélites. (Dobb, 1971)
Theotonio Dos Santos reconoce varios tipos de
dependencia: colonial, industrial–nanciera, industrial
tecnológica; intentaba establecer las diferencias entre
los países latinoamericanos. Ruy Mauro Marini señalaba
que la característica fundamental de la dependencia es
que el centro sobre explota el trabajo en la periferia,
lo que es posible porque hay exceso de población y
tendencia estructural a salarios bajos. Una de las formas
en que se extrae la plusvalía, es la desigualdad de los
términos del intercambio. (Dobb, 1971)
En los años 1973 - 1974 se produjo la crisis del petróleo,
que generó un incremento de los precios a nivel
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internacional; este shock provocó un incremento en los
ingresos de los países productores, quienes en lugar de
invertir en sus economías, depositaron sus ganancias en
bancos estadounidenses y europeos, lo que generó una
gran liquidez internacional. Estos excedentes tomaron
forma de “préstamos para el desarrollo” orientados
al tercer mundo, en el que América Latina tuvo un rol
protagónico.
Simultáneamente se produce la crisis del estilo
de producción fordista (línea de ensamble), cae la
productividad y se elevan los costos de producción en
los países centrales; aumenta la inación con problemas
de desempleo (estanación). Según los organismos
internacionales (Banco Mundial) al nalizar la década del
´80 las economías latinoamericanas se caracterizaban
por:
• Alta inación
• Grandes décit scales
• Grandes décit en las balanzas de pagos
• Altos niveles de endeudamiento
• Fuga de capitales
• Caída importante en la disponibilidad de
créditos internacionales para inversiones
productivas
• Baja acumulación de capital, que generó
un círculo vicioso (caída del Producto Bruto
Interno (PBI), que implicaba caída en los
salarios, y por ende caída en el ahorro y
las inversiones. Había subutilización de la
capacidad instalada. (el PBI crecía al 1.3%
anual y la población al 2.2%)
• Desempleo.
En relación a este diagnóstico, se proponen dos tipos
de respuestas: una de inspiración neoliberal; y otra que
podemos denominar neoestructural.
5. Neoliberalismo
En América Latina, el abandono de políticas de
desarrollo basadas en la sustitución de importaciones,
implicó cambios importantes en el modo en que el
Estado intervenía en la vida económica. Durante los años
´80, los países latinoamericanos atravesaron por graves
distorsiones de sus economías, según los organismos
multilaterales de crédito. La crisis se caracterizaba
por altos niveles de inación, décit scal, décit de
la balanza de pagos, altos niveles de endeudamiento,
fuga de capitales, caída en la disponibilidad de crédito
externo, bajas inversiones productivas, caída del
ahorro y del PBI; lo cual mostró el n de un modelo de
acumulación y el comienzo de otra etapa.
La nueva etapa se apoya en postulados del neolibera-
lismo, que inspiraron muchas de las políticas aplicadas
para resolver la crisis. La salida continúa enfatizando el
crecimiento económico como motor del desarrollo; se
considera que debe alcanzarse un crecimiento sosteni-
do, pero cambiando la variable dinámica del modelo,
que deja de ser el mercado interno, característica de los
modelos de sustitución de importaciones, y pasa a ser el
mercado externo.
El neoliberalismo parte de criticar los modelos de
crecimiento hacia adentro y la excesiva intervención del
Estado en los mercados. Sostiene que sin intervención,
éstos tienden a homogeneizarse e integrarse, porque
el sistema de precios conduce al equilibrio necesario;
e indica que el motor del crecimiento económico es el
mercado externo. Según esta corriente, para salir de la
crisis, se deben aplicar dos tipos de programas: políticas
de estabilización y programas de ajuste estructural.
Las primeras conducen a corregir los desequilibrios
macroeconómicos, que dicultan el crecimiento
económico: alta inación, décit de balanza de pagos
y décit scal. Para ello se debía disminuir el gasto
público, devaluar para aumentar las exportaciones y
bajar los salarios reales.
Los programas de ajuste estructural pretendían modi-
car la estructura y el funcionamiento de la economía,
para aumentar la competitividad interna y externa. Para
ello se debía abrir totalmente la economía al comercio
exterior, privatizar (porque la empresa privada es más
eciente y porque las empresas públicas aumentan o
mantienen el décit scal) liberar los precios y des-regu-
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lar el mercado, reducir el tamaño y funciones del Estado
y orientar hacia el exterior las actividades económicas.
Las medidas económico políticas que fundamentan
el neoliberalismo aplicado en los países dependientes
como Argentina, se explicitan en lo que se denominó
Consenso de Washington (CW), que según Williamson
(citado por Boron, 2000)
(...) es lo que se espera en Washington (...) cuando se
dice que nuestros países tienen que “poner la casa en
orden” (o) “ajustar sus cuentas” (...) sería el conjunto
de políticas económicas que suenan razonables y
sensatas a los oídos de Washington y los criterios
según los cuáles se juzgan los desempeños
económicos de los gobiernos.
Las medidas propuestas por el CW pueden sintetizarse
en:
1. Disciplina scal tendiente a eliminar el décit
público;
2. Cambio de las prioridades en relación al gasto
público, eliminando subsidios y aumentando
gastos en salud y educación;
3. Reforma tributaria, aumentando los
impuestos si esto fuese inevitable, pero “la
base tributaria debería ser amplia y los tipos
marginales deberían ser moderados”;
4. Los tipos de interés deberían ser positivos y
determinados por el mercado;
5. El tipo de cambio debería ser también
determinado por el mercado, garantizándose
al mismo tiempo que fuese competitivo;
6. El comercio debería ser liberalizado y
orientado hacia el exterior (no se atribuye
ninguna prioridad a la liberalización de los
ujos de capitales);
7. Las inversiones extranjeras directas no
deberían sufrir restricciones;
8. Las empresas públicas deberían ser
privatizadas;
9. Las actividades económicas deberían ser
desreguladas;
10. El derecho de propiedad debería ser
garantizado más rmemente. (Williamson,
citado por Boron, 2000).
El diagnóstico y las propuestas del Consenso de
Washington están viciados ideológicamente por la
defensa de los intereses de los países centrales –
dominantes y de las grandes corporaciones que allí
residen. Según ellos, el libremercado y la democracia
liberal permitirán resolver dos de los grandes problemas
que agobiaban la sociedad: el excesivo crecimiento del
Estado derivado de políticas proteccionistas que habían
dañado la economía e imposibilitado su crecimiento;
y el populismo alimentado por la seguridad social y el
excesivo gasto en planes sociales, que deriva en décit
público.
¿Cómo enfrentar la falta de crecimiento del PBI y el
décit scal? El CW da la respuesta: con el mercado,
es decir, utilizando el discurso de la ineciencia del
Estado traducida en décit scal, en contraposición
con la máxima eciencia de los mercados. A partir de
aquí, sobran argumentos para demostrar el excesivo
gasto público y la “imperiosa” necesidad de privatizar,
dando respuesta a los requerimientos de la burguesía
internacional y sus testaferros locales. Pero contando
con la aprobación de la sociedad civil, como se hizo con
la no restricción a las inversiones extranjeras directas, las
privatizaciones y la liberalización del comercio, medidas
todas que han conducido a una superexplotación de la
infraestructura social básica existente y destrucción de
la frágil industria nacional.
El Estado argentino no siempre obedeció al CW, sobre
todo en medidas que podían signicar una mejora (leve)
en la distribución de ingresos como son: la denición de
prioridades en el gasto público, aumentando el “gasto”
en salud y educación (que en realidad deberían ser
consideradas inversiones y no gastos) y la necesidad de
la reforma tributaria. Sin duda en Argentina es necesaria
una profunda reforma tributaria porque la estructura
actual es profundamente regresiva (hay innumerables
ejemplos, pero citamos el IVA de 21%); se debería
aplicar una imposición progresiva que grave a aquellos
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que más tienen, para comenzar a disminuir las grandes
desigualdades de la estructura social.
A pesar que en teoría debía mandar el mercado, en
realidad ésa es una decisión del Estado
1
, que sigue
y aplica las recetas del CW al pie de la letra, cuando
le ordena: “hay que achicar el Estado para volverlo
eciente”; mandamiento que rige sólo para los
países dependientes, ya que en los países centrales la
proporción del Estado sobre el Producto Bruto Interno
no ha cesado de aumentar desde el nal de la Segunda
Guerra, y es mucho más elevada que en América Latina
(Sunkel y Paz, 1997) lo que mostraría la inconsistencia
de la fórmula: “achicamiento del Estado = desarrollo de
la economía”.
No obstante la “demostrada” necesidad de achicar el
Estado ha sido muy utilizada para el logro de legitimidad
en la sociedad civil, de las propuestas del CW. Esta
propuesta de reforma encontró en la ineciencia e
inecacia de los Estados latinoamericanos, los mayores
obstaculizadores del crecimiento económico.
En Argentina durante los ´90 mientras su PBI crecía a
un ritmo superior al de algunos países centrales, en su
sociedad se estaban gestando niveles de destrucción
de lazos sociales sin precedentes en su historia, y que
eclosionaron en diciembre de 2001. El neoliberalismo
logró efectos impensados para los economistas
clásicos: aumento del PBI (durante los primeros años)
del clientelismo, de la corrupción, con aumento de la
desocupación, de la precariedad laboral y de la exclusión
social.
6. Neoestructuralismo
El neoestructuralismo surge como respuesta a los
programas ortodoxos, partiendo del argumento que es
necesaria la heterodoxia. Hereda el pensamiento de la
1.Ver Polanyi (2003). La gran transformación. Fondo de
Cultura Económica.
CEPAL, y se diferencia del diagnóstico de la crisis de los
´80 que hacen los neoliberales.
Para esta corriente la crisis no es coyuntural, sino que
sus raíces son endógenas, estructurales e históricas. El
mercado por sí solo no puede superar la crisis, sino que
debe ser complementado por una acción estatal diná-
mica y activa; las políticas para cada país deben contem-
plar las características estructurales de cada caso, ya
que lo mejor no es disminuir la demanda para restable-
cer los desequilibrios macroeconómicos, sino aumentar
la oferta, teniendo en cuenta: la calidad de producción,
las posibilidades de aumentar la acumulación, la exibi-
lidad en los procesos productivos, el progreso tecnológi-
co, la capacidad organizativa y la inversión en recursos
humanos. La transformación estructural debe acompa-
ñarse de medidas redistributivas deliberadas, es decir,
alcanzar el crecimiento con equidad.
Para el neoestructuralismo el Estado debe intervenir ac-
tivamente sobre el mercado, facilitando las condiciones
para el crecimiento y promoviendo capacidades de ges-
tión y concertación, en un marco de modernización del
aparato estatal. Reivindica la necesidad de aplicar políti-
cas de “apertura” que contribuyan a mejorar la inserción
del país en la economía global, como estrategias para
alcanzar el desarrollo sostenible. Recomiendan:
• El mercado debe ser complementado por la
acción del Estado.
• Las políticas deben ser respuestas a
características estructurales de cada país
• No se debe enfatizar la demanda sino la
oferta
• Las transformaciones productivas deben
hacerse simultáneamente con redistribución
del ingreso.
Para Francisco Uribe Echevarría (1993) las nuevas
prioridades del desarrollo y modelos de políticas públicas
en América Latina, se basan en la reestructuración
de la producción, en aras de alcanzar un desarrollo
ecológicamente sostenible, la disminución de la
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participación del Estado en las actividades económicas,
y la descentralización del Estado (toma de decisiones).
7. Estado
La discusión teórica acerca del papel del Estado en los
procesos de desarrollo, varía en un continuum, desde
el máximo intervencionismo hasta la casi desaparición
del Estado en la vida económica. Para abordar la proble-
mática, presentaremos la concepción del Estado en el
materialismo dialéctico y en la sociología comprensiva.
Para Engels, el Estado surge allí donde el antagonismo
de clases hace necesaria la aparición de un elemento que
se sitúe por “encima” de las clases, siendo por denición,
el instrumento de la clase dominante. Antonio Gramsci
(1986) amplía, complementa esa visión (de Lenin,
Engels), estableciendo la importancia de ir más allá en
la concepción del Estado, al decir:
La unidad his tórica de las clases dirigentes se da en
el Estado y su historia es esencialmente la historia
de los Estados y de los grupos de Estados. Pero no
se debe creer que esa unidad sea puramente jurídica
y política, aun cuando esa forma de unidad también
tiene su importancia y no solamente formal: la
unidad histórica fundamental, por su concreción, es
el resultado de las relaciones orgánicas entre Estado
y sociedad política y «sociedad civil». (p.249)
La clase propietaria de los medios materiales de
producción encuentra en el Estado la forma de
“revestir” el dominio, con una apariencia de “bien
común”. Para entender el modo en que se genera este
proceso, Gramsci separa analíticamente al Estado en
sociedad política y sociedad civil. La primera se asocia
al aparato estatal, y es considerada como el ámbito de
la coerción; mientras que la sociedad civil es el conjunto
de organizaciones normalmente llamadas “privadas”, y
es el ámbito donde se desarrolla fundamentalmente la
hegemonía. De ahí la fórmula: Hegemonía + coerción
= Estado. Evidentemente esta esquematización sólo
pretende contribuir a la comprensión de los complejos
procesos que tienen lugar en la superestructura social,
resaltando que constituyen una unidad dialéctica y
contradictoria tanto con la estructura material de la que
son parte, como entre sí.
Göran Therborn, siguiendo a Poulantzas, postula
la idea de considerar al Estado como una relación,
como una ´condensación de las relaciones de clases
de una sociedad´ (y no como institución especíca
o instrumento). Distingue entre poder del Estado y
aparato del Estado:
El poder estatal es una relación que se establece
entre las fuerzas de clases sociales y que se expresa
en el contenido de la política que lleva a cabo el
Estado. El carácter de clase de esa política puede
verse por el efecto directo que tienen en las fuerzas
y relaciones de producción, en la superestructura
ideológica y en el aparato del Estado. (Therborn,
1998, p.31)
En palabras de Gramsci (1978):
El Estado es concebido como un organismo propio
de un grupo, destinado a crear las condiciones
favorables para la máxima expansión del mismo
grupo; pero este desarrollo y esta expansión son
concebidos y presentados como la fuerza motriz
de una expansión universal, de un desarrollo de
todas las energías “nacionales”. El grupo dominante
es coordinado concretamente con los intereses
generales de los grupos subordinados y la vida estatal
es concebida como una for mación y superación
continua de equilibrios inestables (en el ámbito de
la ley) entre los intereses del grupo fun damen tal y
los de los grupos subordinados, equilibrios en donde
los intereses del grupo dominante prevalecen hasta
cierto punto, o sea, hasta el punto en que chocan con
el mezquino interés económico-cor porativo. (p.72)
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Continuando la tradición marxista, Atilio Boron
plantea la centralidad del tema del Estado
2
, y la
necesidad de superar las limitaciones de las visiones:
instrumentalistas, liberal pluralistas y del vulgo
marxismo respecto del Estado. Abordar las complejas
relaciones entre la sociedad política y la sociedad civil,
requiere partir de la multidimensionalidad del Estado,
por ello identica cuatro dimensiones constitutivas que
lo conforma como:
(a) un “pacto de dominación” mediante el cual
una determinada alianza de clases construye
un sistema hegemónico susceptible de generar
un bloque histórico; (b) una institución dotada
de sus correspondientes aparatos burocráticos y
susceptible de transformarse, bajo determinadas
circunstancias, en un actor corporativo; (c) un
escenario de la lucha por el poder social, un terreno
en el cual se dirimen los conictos entre distintos
proyectos sociales que denen un patrón de
organización económica y social; (d) el representante
de los intereses universales de la sociedad, y en
cuanto tal, la expresión orgánica de la comunidad
nacional” (Boron, 2003, p.274).
Entender al Estado desde la multidimensionalidad
contribuye a superar reduccionismos, ya que centrarse
o priorizar cualquiera de ellas, oscurecería los análisis.
En tanto pacto de dominación, la relación Estado
- Sociedad civil, permite observar la ideología
“históricamente orgánica” (Gramsci, 1986a), es decir,
necesaria a la estructura; así como también indica
ciertas estrategias de construcción de hegemonía.
Según este autor, el concepto de hegemonía contribuye
a comprender las relaciones de poder (económico,
político, ideológico, cultural) que existen en una
estructura social e intervienen signicativamente en los
procesos de desarrollo. Es importante, agrega Gramsci,
2. Ver Atilio Boron (1997), “Estado, Capitalismo y
Democracia en América Latina”. Capítulo VIII: Estadolatría
y Teorías “Estadocéntricas”: Notas sobre algunos análisis
del Estado en el capitalismo contemporáneo.
el concepto de bloque histórico, según el cual, las fuerzas
materiales son el contenido y las ideologías la forma, las
fuerzas materiales no se conciben históricamente sin
ideología, y las ideologías serían caprichos individuales
sin las fuerzas materiales (Gramsci, 1986b).
Los intereses económicos de los poseedores de los
medios de producción (a escala planetaria en esta etapa
de la expansión capitalista), organizan la ideología
dominante (históricamente orgánica); ésta se ordena
alrededor de determinadas ideas de desarrollo, libertad,
justicia, igualdad. A su vez, estas ideas fundamentan
hegemónicamente los modelos de acumulación. Estos
modelos se viabilizan a través de las políticas públicas,
que garantizan las condiciones de la reproducción
material, así como la unidad ideológica del bloque
histórico, en un proceso contradictorio entre el
desarrollo material y la superestructura ideológica.
Entre los medios para la represión y la explotación
que utiliza el Estado mencionamos, la fuerza pública
y el derecho a recaudar impuestos, que ubica a los
funcionarios del Estado, por encima de los ciudadanos
comunes. Esto, junto a una batería de instrumentos de
dominación (leyes, decretos, medidas, programas etc.),
facilitan la tarea del Estado.
Si bien en el Estado puede observarse la defensa de los
intereses de la clase poseedora, no podemos considerar a
dicha clase, como un todo homogéneo. Internamente la
burguesía sufre duras luchas por lograr el predominio de
uno u otro grupo. Esta situación es mucho más marcada
en los países periféricos o del tercer mundo, donde
los intereses a veces contrapuestos del imperialismo
pugnan por lograr el predominio de alguno de ellos que
les permita mayores ganancias. Estos enfrentamientos
suelen ser velados, de tal manera que no resulta fácil
identicarlos, con lo que se torna bastante compleja
la comprensión de estos movimientos intraclase. De
ahí que cada gobierno, aplique una serie de políticas
acorde con su estrategia de desarrollo, pero que en el
fondo (y de acuerdo a quienes benecian y a quienes
perjudican) no hacen más que reejar los intereses o
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grupos nacionales o extranjeros amparados detrás del
aparato estatal.
Para la Sociología Comprensiva el Estado aparece como
un sujeto autónomo, como instancia racionalizante
de la sociedad civil (tal como plantea Hegel y luego es
retomado por Weber). Robert Dahl separa el sistema
político del sistema económico, señalando que el
primero trata sobre el poder, mando o autoridad y el
segundo sobre la producción y distribución de bienes y
servicios (que por denición son escasos). Un sistema
social (Talcott Parsons) se conforma por: a) dos o más
personas que interactúan; b) en sus acciones tienen
en consideración las diferentes probabilidades de
actuación de los otros; c) a veces actúan conjuntamente
para conseguir objetivos comunes.
Para Weber (1977), Estado es un instituto político
(asociación de dominación) de actividad coordinada
cuando y en la medida en que su cuadro administrativo
mantenga con éxito el monopolio legítimo de la
coacción física para el mantenimiento del orden
vigente en un espacio geográcamente determinado.
La dominación se ejercerá con medios o instrumentos
fundamentalmente pacícos, es decir, debe basarse
más en el consenso que en la coacción.
El sistema capitalista se caracteriza entonces, por tener
una estructura burocrática de dominación (Estado)
que asegura el mantenimiento del orden y legitima el
poder. Es en este tipo de dominación legal racional (por
normas), en la que se asienta la estructura racional,
jerárquica, ordenada funcionalmente del Estado, que
guiada por un pequeño número, se impone al conjunto
de la sociedad a través del ordenamiento de estas reglas
que es el derecho, es decir, las normas jurídicamente
establecidas.
8. Régimen Político y Aparato Estatal
Para el neoestructuralismo, el Estado puede denirse
como una unidad organizada, que posee una estructura
central o aparato estatal, constituido por instituciones
y organizaciones, que desarrollan un conjunto de
funciones especícas, manteniendo el orden en la
sociedad a través de diferentes relaciones de ejecución,
dominación, represión, regulación e integración en el
contexto de una sociedad dividida en clases (dominantes
y dominados).
El Estado, para adquirir su forma concreta de aparato
estatal, necesita del régimen político, el cual “traduce
los principios, las tradiciones y valores que le dan funda-
mento a los pueblos, en un conjunto de transacciones,
acuerdos y representaciones, bajo una forma concreta
de ordenamiento institucional, que han de ordenar y re-
gir la vida de ese pueblo”. (Medellín, 1995, p.37)
El régimen político, según este autor,
le conere orden y organicidad al conjunto de
relaciones que se establecen entre el Estado y la
sociedad, le da forma concreta al aparato estatal
3
, es
decir, le da sentido normativo y contenido valorativo
a las relaciones sociales” (Medellín, 1995, p.38)
Lo dene por medio de un ámbito jurisdiccional
que garantice el ejercicio de sus funciones y
responsabilidades de conformidad con la Constitución
y las Leyes, presentes en la sociedad. El aparato estatal
hace referencia al conjunto de entidades organizativo
- funcionales que viabilizan las decisiones estatales. El
Régimen político permitirá que el Estado coordine sus
asuntos internos y externos.
3.El aparato Estatal, se compone por un conjunto de
instituciones que detentan su propia ideología, desarrollan
funciones específicas y mantienen el orden social.
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La relación entre el Estado y el Régimen Político está
denida por la territorialidad y la institucionalización
del orden, entendiéndose la primera, como el campo
relacional, a través del cual el Estado se proyecta y
cubre parcial o totalmente toda la nación; y la segunda
como la unidad de poder político e institucional
que mediante unas pautas articula y regula, a una
determinada sociedad. También existe una relación
orgánica entre el Estado y la Sociedad, que da lugar a
las políticas públicas, las cuales necesitan de un régimen
político para estructurarse y denirse, porque es este
el terreno donde las ideas, intenciones y propósitos
gubernamentales toman forma y se concretan.
El régimen político, no sólo es la instancia que forma
y dene los grados y escalas en que se estructuran la
política pública; sino también es el que establece los
distintos niveles de decisión, organización y operación
estatal, al momento que se especica la indicación de
jerarquías, los principios organizacionales y relaciones
de poder que rigen la acción del aparato estatal;
además establece las modalidades y los márgenes
de participación decisional y/o de scalización de los
ciudadanos.
Las políticas públicas denen las modalidades y los
parámetros entre lo público y lo privado; es decir, aquí
se concreta y/o dene la naturaleza pública de éstas,
cuando el Estado y la Sociedad se encuentran y se
conectan entre sí, dan lugar a lo colectivo y a lo estatal.
Dicha conexión se expresa como una unidad orgánica.
El punto de encuentro entre lo colectivo y lo estatal
sería lo público, entendido como el lugar donde se
concretan las decisiones y operaciones institucionales y
ciudadanas que se pondrán en marcha, a n de lograr
objetivos especícos. En este sentido, la existencia
de una razón colectiva se construye a partir de redes
mínimas de solidaridad; es decir, donde la población
reconoce los patrones presentes en la sociedad
(religión, etnia, nacionalidad, entre otros) con los cuales
se identica e interactúa. Esta racionalidad colectiva
determina unas pautas mínimas de organización entre
los individuos, las que se expresan bajo reglas básicas,
principios jerárquicos, de un orden determinado.
Al interactuar lo colectivo (sociedad en movimiento) y
lo estatal (Estado en movimiento) se generan algunas
relaciones armónicas y otras conictivas, debido a las
diversas racionalidades e intereses de cada uno de los
actores sociales. Como la racionalidad que prevalece
es la de los grupos dominantes, que desde el Estado
deciden las políticas necesarias para viabilizar sus
objetivos particulares, se logra imponer al conjunto
de la sociedad, legítimamente, formas de desarrollo
que representan grandes benecios para los grupos
hegemónicos.
9. Políticas Públicas
Las políticas públicas, expresan la particular congura-
ción de las estructuras, funciones y procedimientos que
rigen al Estado y las Organizaciones públicas; describe la
dinámica conictiva en donde se desenvuelve la acción
pública debido a los diferentes intereses que se enmar-
can en una sociedad dividida en clases. (Medellín, 1995)
Por otra parte, las políticas públicas expresan una
particular movilidad de las fuerzas y los recursos
políticos; una dinámica especíca de incorporación o
exclusión política, económica y social de los ciudadanos,
y dan fundamento político, social e institucional a la
función gubernativa; porque es un instrumento que
utilizan los gobernantes para dar sentido y contenido a
una determinada idea o razón política, que representa
una “imagen” de la sociedad a la que se quiere llegar, en
tanto desarrollo de las fuerzas productivas y relaciones
de producción.
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