TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
166
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Los antecedentes históricos del
municipio argentino
Madueño Lahoz, Estela
Gamboa, Valeria
Ruiz De La Rosa, Yanina
Resumen
Este artículo analiza los antecedentes históricos del municipio argentino, des-
de sus orígenes en la antigua Roma hasta su evolución en las colonias hispa-
noamericanas. Explora diferentes formas de gobierno local, como municipios
rurales, privilegiados y consulares, así como el papel del Cabildo Indiano en
las ciudades coloniales. Asimismo, destaca la importancia de los cabildos en el
proceso de independencia americana y su papel en la estructuración política
y social de las colonias.
También se discute el impacto de las reformas borbónicas en el sistema polí-
tico español. España pretendía adquirir recursos de sus colonias americanas
para consolidar una nueva estructura económica y política. Esto llevó al re-
fuerzo del control sobre las administraciones coloniales y a la expulsión de los
jesuitas. Estas reformas generaron conlictos con los Cabildos, que perdieron
competencias.
Después de la Revolución de Mayo, los Cabildos asumieron un papel político
destacado en la vida nacional. Se establecieron precedentes constituciona-
les que otorgaban poderes a los Cabildos. Los Cabildos, que se habían trans-
Recepción: 04/04/2022
Aceptación: 17/08/2022
Madueño Lahoz, Estela. Lic en Cs.
Políticas, UNSJ. Mag. en Economía y
Administración de Negocios, UCCuyo.
Docente e investigadora, Depto Cs. Po-
líticas, IISE, FACSO, UNSJ.
Gamboa, Valeria. Lic. en Ciencias Po-
líticas UNSJ. Diplomada en Gestión y
Control del Políticas Públicas, docente
en el Depto Cs. Políticas. Maestranda
en Metodología de la investigación. Be-
caria Doctoral de CONICET
Ruiz De La Rosa, Yanina. Lic. en Cien-
cias Políticas UNSJ. Diplomada en Desa-
rrollo Territorial y Municipio (UNSJ), cer-
ticada como Project Manager (ITBA).
Maestranda en Gobierno Local por la
Universidad Nacional de Quilmes. Do-
cente e investigadora de la Facultad de
Ciencias Sociales de la UNSJ.
Palabras claves
Municipio, política, antecedentes
Imagen de Flickr
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
167Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
formado en legislaturas provinciales, fueron abolidos en 1821 por una ley de
la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo,
la gobernanza municipal fue restablecida en 1852 con el Decreto del Direc-
tor Provisional de la Confederación Argentina y en 1853 con la sanción de la
Constitución Argentina. El trabajo también menciona aspectos históricos y
políticos relacionados con la ciudad de Buenos Aires, la provincia de San Juan
y la provincia de Santa Fe, incluyendo la federalización de Buenos Aires, la
organización del Cabildo en San Juan y la reforma constitucional de 1994 que
consagra la autonomía municipal en su artículo 123, marcando un hito signi-
ficativo para el país.
Abstract
This article analyzes the historical background of the Argentine
municipality, from its origins in ancient Rome to its evolution in the Spanish
American colonies. Explore diferent forms of local government, such
as rural, privileged and consular municipalities, as well as the role of the
Cabildo Indiano in colonial cities. Likewise, it highlights the importance of
the councils in the process of American independence and their role in the
political and social structuring of the colonies.
The impact of the Bourbon reforms on the Spanish political system is also
discussed. Spain intended to acquire resources from its American colonies
to consolidate a new economic and political structure. This led to the
strengthening of control over the colonial administrations and the expulsion
of the Jesuits. These reforms generated conlicts with the Cabildos, which
lost powers.
Ater the May Revolution, the Cabildos assumed a prominent political role
in national life. There are constitutional precedents that grant powers to
the Cabildos. The Cabildos, which had been transformed into provincial
legislatures, were abolished in 1821 by a law of the Board of Representatives
of the Province of Buenos Aires. However, municipal governance was
reestablished in 1852 with the Decree of the Provisional Director of the
Argentine Confederation and in 1853 with the sanction of the Argentine
Constitution. The work also mentions historical and political aspects related
to the city of Buenos Aires, the province of San Juan and the province of
Santa Fe, including the federalization of Buenos Aires, the organization of
the Cabildo in San Juan and the constitutional reform of 1994 that enshrines
municipal autonomy in its article 123, marking a significant milestone for the
country.
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
168
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
1. Origen del Municipio
Según Hernández (2003), no existe uniformidad entre
los autores con respecto a la época de nacimiento de la
institución municipal. Por un lado, Salvador Antonio
Leal Osorio (1962) sitúa su aparición en el Antiguo Egip-
to, expresando que igual proceso tuvo lugar en Grecia
y Roma. Por otro, Munro y Carmona Romay (1950) sos-
tienen que ello ocurrió con la creación de los demos en
Atenas, por obra de Clístenes. Estos autores consideran
a la polis griega como Estado-ciudad, mientras que los
demos eran los municipios. En cambio, Posada, Bielsa y
la mayoría de los autores opinan que se originó en el mo-
mento de la expansión de Roma.
Para comprender el origen del Municipio Romano, es ne-
cesario recordar que Roma, tras ser una ciudad, se am-
plió a los pueblos del Lacio, luego a toda Italia, después
dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde, a todo
el mundo conocido.
Con las ciudades conquistadas. Roma tenía dos tipos de
relaciones: la sumisión (deditii) o la alianza (socii):
• De un lado estaban los súbditos, deditii, que
habiendo pronunciado la fórmula de deditio, entre-
garon al pueblo romano sus tierras, sus personas,
sus aguas, sus casas, sus dioses, siendo gobernados
arbitrariamente por un ‘‘praefectus’’ enviado desde
Roma.
• Por otro lado, estaban los aliados, ‘‘foedera-
ti o socii’’, que conservaban su régimen municipal,
sus instituciones, pero que en virtud de la fórmula
‘‘majestatem populi romani comiter conservato’’, re-
cibían ciertas órdenes de Roma, pagaban impuestos
y sus magistrados debían rendir cuentas al goberna-
dor de la provincia.
Es allí, en la segunda clase de relaciones, donde surgió el
municipio, por cuanto
1
se configura el rasgo fundamen-
1 Antes nos hallábamos frente a ciudades-Estados, como lo sostie-
nen la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho muni-
cipal.
tal del gobierno local inserto en una unidad política su-
perior.
Las cargas económicas de Roma a que las ciudades de-
bían contribuir se llamaban ‘‘munera’’, y de ahí derivó el
nombre de “munícipes” a los habitantes de esas ciudades
y de ‘‘municipia’’ a ellas. Tal vez la primera ocasión en
que se aplicó este sistema fue en el año 181 a.C. a los tus-
culanos. Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las
ciudades y reconocía diversos derechos a sus habitantes
(Hernández, 2003).
Fustel de Coulanges (2003) distingue:
a. Los aliados, que tenían un gobierno y leyes pro-
pias y ningún lazo de derecho con los ciudadanos
romanos.
b. Las colonias, que gozaban del derecho civil de
los romanos, sin participar de los derechos políticos.
c. Las ciudades de derecho itálico, es decir, las
que por favor de Roma habían obtenido el derecho
de propiedad íntegro sobre sus tierras, como si estas
tierras hubiesen estado en Roma.
d. Las ciudades de derecho latino, cuyos habitan-
tes, según el uso antaño establecido en el Lacio, po-
drían convertirse en ciudadanos romanos, tras ha-
ber ejercido una magistratura municipal.
Posada (1936) señala los siguientes caracteres del muni-
cipio romano:
1. un territorio determinado;
2. un pueblo que se manifestaba en su asamblea
general;
3. una organización especializada en un cuerpo
deliberante, Curia, con sus magistraturas, y
4. el culto a los dioses.
Otro antecedente de gran relevancia es la Lex Julia Mu-
nicipalis, del 45 a. C., que regulaba la organización mu-
nicipal de las ciudades de Italia y de la Galia Cisalpina,
aunque también inluyó en la constitución de otros
municipios de las provincias. Esta ley disponía que la
población del municipio se compusiera de ciudadanos,
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
169Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
distribuidos en curias y habitantes de otras ciudades, so-
metidos a las cargas, pero sin derechos. La asamblea del
pueblo elegía los magistrados (dictador, pretor, edil). Re-
gíase el municipio por un colegio de cuatro funcionarios
elegidos anualmente: dos investidos del poder judicial de
los pretores (duoviri jure dicundo) y dos con poderes de
policía edilicia (duoviri aediles). Algunos municipios te-
nían cuestores y tribunos. El Consejo Comunal (Senado)
constituía el orden de los decuriones, ordinariamente
compuesto de cien miembros vitalicios.
En la etapa Medieval, la invasión de los bárbaros produjo
un decaimiento de la vida urbana y, correlativamente, de
las instituciones municipales. En el largo periodo de cin-
co siglos desde el comienzo de la Edad Media hasta el re-
surgimiento de las ciudades, sólo es posible señalar una
institución particular de los visigodos, el ‘‘Conventus
publicus vicinorum’’, o sea, la asamblea de los hombres
libres de una población o distrito rural, que conservó la
‘‘organización y la sombra de autonomía’’ de que goza-
ban los municipios en los últimos tiempos del Imperio
Romano (Hernández, 2003)
Esta singular entidad de gobierno tenía facultades: edili-
cias, sobre deslinde y amojonamiento de heredades; po-
licía, en la indagación y búsqueda de siervos fugitivos, y
judiciales, en la aplicación de ciertas penas.
Posteriormente, con el resurgimiento de las ciudades,
después del siglo X, comenzó otra estructuración polí-
tica distinta: la propia del Feudalismo y del Estado es-
tamental, caracterizada por la poliarquía -en el decir de
Hegel-, que importa la coexistencia de distintos centros
de poder, sumándose a los mencionados, la Iglesia, los
reyes y la nobleza.
Este proceso no es idéntico en todo Occidente, fue varia-
do el desarrollo de las ciudades y diversas las relaciones
entre los estamentos de poder. Por eso existieron distin-
tos regímenes jurídicos según los respectivos países y
etapas históricas.
Sin embargo, podemos señalar, especialmente siguien-
do a Reglá Campistol (1960, citado en Hernández, 2003),
tres tipos de municipios en el Occidente europeo:
• el municipio rural, en el que predomina el ele-
mento económico, con un villico o merino a su ca-
beza, con estructura ligada a la jura impersonal y al
Poder Judicial;
• el municipio privilegiado, surgido por la aplica-
ción de concesiones nobiliarias, infanzonías, etcéte-
ra; y
• el municipio consular, desarrollado en Italia y
en el sur de Francia, con la justicia separada depen-
diente del rey y designado como ‘‘communitatem
seu commune’’, con la curiosa evolución de los po-
destás italianos, que simbolizan la imparcialidad de
los gobernantes.
Sin embargo, por la gravitación que ha tenido en Hispa-
noamérica, debemos detenernos en el municipio leonés y
castellano, llamado ‘‘concejo’’. Estos gobiernos locales al-
canzaron su máximo esplendor en cuanto a autonomía y
base democrática entre los siglos XII y comienzos del XIV.
La institución más notable de dicho municipio era el
Concejo Abierto, o sea, la asamblea general de vecinos
para resolver los asuntos de interés general. Este concejo
tenía facultades de designar a los jueces y alcaldes, que
eran las demás autoridades del municipio. Esta época
magnífica de la libertad municipal se sitúa en el momen-
to de la reconquista de España contra los moros y está
enmarcada en la legislación foral.
Esta institución comenzó a modificarse en el siglo XIV,
principalmente, por dos razones:
• la complejidad de la vida local, que hacía necesa-
ria la creación de los ayuntamientos por la imposibi-
lidad de la vigencia de la democracia directa, y
• las tendencias absorbentes del poder central.
2. El Cabildo Indiano
Cuando caían los comuneros de Castilla, y con ellos las
libertades municipales, ‘‘por un formidable desquite his-
tórico la prestigiosa tradición secular era restaurada en
las nuevas posesiones castellanas, más allá del océano
(Bernard, 1976).
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
170
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
Normalmente, la fundación de una ciudad sólo podía
hacerse en las colonias hispanoamericanas con autoriza-
ción del rey, que delegaba en el fundador, por las capitu-
laciones, la potestad de constituir el primer cabildo.
El Cabildo se integraba por:
a. Los alcaldes de primer y segundo voto, que eran
regidores con funciones de jueces de primera instan-
cia en lo civil y criminal, elegidos anualmente por los
regidores y sometidos a la confirmación del virrey o
gobernador.
b. Los regidores, que tenían funciones similares a
los concejales de los concejos deliberantes y que eran
seis en las ciudades pequeñas, doce en las grandes y
en algunas muy importantes llegaron a un número
mayor. Al comienzo fueron designados por el funda-
dor de la ciudad, y después por los regidores salien-
tes. Eran cargos sin remuneración y no podía haber
reelección sin intervalo. Sin embargo, en muchas
ciudades estos cargos fueron vendidos en remate
público a perpetuidad.
c. El cabildo de regidores era presidido por el
virrey, el gobernador o sus lugartenientes, según
las residencias de las autoridades. Cuando ello no
ocurría, la presidencia recaía en uno de los alcaldes,
que además de lo judicial, ejercía facultades ejecu-
tivas. Únicamente los vecinos podían ser designa-
dos alcaldes o regidores, y eran considerados tales
los jefes de familia españoles que poseían bienes
inmuebles.
d. También integraban el cabildo, con voz y voto,
el alférez real, representante de los intereses del rey.
e. Los alguaciles mayores, que tenían funciones de
jefes de policía.
f. Había, además, otros funcionarios, como el fiel
ejecutor, que debía controlar los precios; el mayordo-
mo o tesorero, a cargo del tesoro; el escribano, que
llevaba las actas, y aun otros más, como procurado-
res, síndicos, oficiales reales, etcétera.
La jurisdicción del Cabildo abarcaba las zonas urbanas
(ejido) y rurales (alfoz), esta última dividida en partidos
y a cargo de los alcaldes de hermandad, con funciones de
policía de seguridad, designados por el Cabildo.
El Cabildo tenía, además, una excepcional facultad, la
de convocar a Cabildos Abiertos cuando así lo exigían
motivos de gravedad, como reclutar tropas, imponer
contribuciones, poner en posesión de sus cargos a los
gobernadores y aun deponerlos. De esta manera asumía
trascendentes funciones políticas que excedían el marco
de gobierno local en las ciudades coloniales. En tal senti-
do no se pueden olvidar los célebres cabildos abiertos de
Buenos Aires del 14 de agosto de 1806, durante la prime-
ra invasión inglesa, que suspendió al virrey Marqués de
Sobremonte, designando a Santiago de Liniers; de Mon-
tevideo, del 24 de septiembre de 1808, que creó la Junta
Autónoma de esa ciudad bajo el mando de Francisco Javi-
er de Elío, que había sido destituido por Liniers; y de Bue-
nos Aires, del 22 de mayo de 1810, que con su histórico
debate sentó las bases de muchos de nuestros principios
políticos en las horas liminares de la nacionalidad. “Muy
lejos nos llevaría historiar la gravitación de los cabildos
en el proceso de la independencia continental, pero ella
es notoria y relevante’’ (Bernard, 1976 p.s/d).
El Cabildo del Gobierno Indiano es solamente un engra-
naje del sistema monárquico absolutista español; y como
tal, absolutamente ajeno al espíritu republicano repre-
sentativo de nuestras actuales instituciones. Pero dentro
del cabildo existió la institución del cabildo abierto, el
cual, en efecto, poseía los caracteres de una democracia
representativa sobre la base del voto calificado. En las
épocas normales el cabildo abierto no era convocado.
Pero frente a circunstancias anormales adquiría una im-
portancia decisiva. Así, cuando el espíritu revolucionario
agitó las conciencias americanas, el cabildo abierto sirvió
de cauce jurídico al naciente movimiento democrático.
En este sentido, es dable afirmar que los cabildos colo-
niales son un antecedente histórico de nuestro sistema
republicano representativo.
Tras ser restaurado el poder monárquico, el desenvolvi-
miento de la estructura Municipal se liga directamente a
la autorización o a la negativa del Rey de delegar poderes
otorgando “capitulaciones” de obligaciones y derechos
recíprocos de una zona de las Indias. Con la capitulación
el Rey delega al “adelantado y un sucesor” la posibilidad
de disponer de los recursos naturales de la Indias, acto
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
171Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
seguido se disponía la “jornada” o viaje y se reclutaba a la
“gente.” Esta política caracteriza el desenvolvimiento del
gobierno español en las colonias americanas y en este es-
quema político la figura del “adelantado” actuaba como
representación del monarca.
Una vez instalado el “adelantado”, su “sucesor” y las “gen-
tes”, se inició en América el desarrollo de las ciudades y
pueblos, pero lo que es más importante remarcar, se fue
estructurando el hombre propio de estas tierras, arraiga-
do al suelo y formador de las costumbres e idiosincra-
sias locales, que en el futuro sería el protagonista de la
independencia. José María Rosa (1958) establece que el
régimen centralista de las ciudades españolas que se in-
tentaría imponer en las poblaciones indianas no tendría
el efecto esperado y que por el contrario Las Leyes resul-
taron letra muerta, y en el sistema político Municipal del
Nuevo Mundo aloraría la República de españoles de la
Edad Media extinguida en el Mundo Viejo, con su mili-
cia autónoma, fueros intocables, magistrados propios y
caudillos populares.
Esta tesis le permite a Rosa (1958) sostener que la for-
mación de ciudades y nuevas localidades de población se
desarrolló a través de una dinámica con altos niveles de
autonomía en relación a la capitulación originaria de los
adelantados y el poder de la monarquía. Gran parte de
las ciudades, futuros Municipios, tendrían su génesis en
la acción de las “gentes” arraigadas en el nuevo mundo
y cuya forma de actuar prescindía en varios aspectos,
tanto del mandato directo o de la posibilidad de aplicar
el modelo centralizado de la legislación de Indias, como,
asimismo, de las tradiciones romanas anteriormente
mencionadas.
No solamente podían fundarse las ciudades por asiento
de Adelantado con gente traída directamente desde
España. En realidad, ninguna ciudad argentina fue
fundada así. En el Río de la Plata no hubo otra que
Asunción del Paraguay, por Martínez de Irala a nombre
del Adelantado Mendoza, en 1536. La forma en Argentina
fue la vía de colonia; es decir, por desdoblamiento de otra
ciudad indiana.
La fundación de ciudades partía del acto de erigir el
rollo de justicia en la plaza de armas o plaza mayor,
rito que expresaba simbólicamente el imperio de la
Ley por intermedio de la majestad real (imaginario de
la conquista junto al de la autoridad divina) (Bernard,
1976 citado en Hernández, 2003). Se establecían los
edificios públicos colocando una cruz en los religiosos
y una espada o un estandarte en la fortaleza, casa
comunal y hospital. En la plaza de armas ante el “rollo
de justicia” y con la participación de la “gente” presidida
por los alcaldes, regidores y capitanes de milicia se daba
procedimiento a la fundación de la ciudad al delegarle un
derecho. Acto seguido, se inauguraba el funcionamiento
del Cabildo como una expresión del gobierno local y del
poder civil.
Las Leyes de Indias reglamentaron la forma que debía
adquirir la estructuración política y la ocupación
territorial de España en América, que ha sido
caracterizada como:
a. Toma de posesión de las tierras y elección del
sitio.
b. Declaración de propósitos y finalidades.
c. Erección del rollo o picota y determinación de la
jurisdicción territorial.
d. Planificación y tratado urbano.
e. Elecciones y designaciones de los primeros
miembros del Cabildo.
f. Reparto de tierras y solares.
Dichas leyes distribuían el poder en una sociedad pro-
fundamente estratificada. Es por eso que la legislación
de indias diferenciaba entre distintos estratos sociales
en torno a categorías económicas y en relación al color de
la piel, cuestión básica que habilitaba o prohibía la posi-
bilidad del ejercicio del poder público.
Los Cabildos, a diferencia de los gobiernos locales en
la actualidad, tenían gran cantidad de competencias
fundamentales en diversos temas, por ejemplo, militar,
educación, seguridad, sanidad, fomento u ornato de la
ciudad. Asimismo, gestionaban justicia y tenían atribu-
ciones de regimiento, en pos de administrar, ordenar,
formar y disciplinar la vida comunitaria. A través del de-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
172
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
sarrollo de estas competencias eran denominados como
“Cabildos de Justicia y Regimiento”. Tenían, además, la
excepcional facultad de convocar a Cabildos abiertos
especiales en caso de peligro para el régimen, pudiendo
emplazar tropas, cobrar tributos y hasta en casos parti-
culares, deponer Gobernadores.
En el origen de la fundación de los Cabildos, se observa
que éstos tenían competencias amplias que luego irían
delegando en gran parte en el gobierno provincial y na-
cional. Ahora bien, era innegable que pese a tener gran-
des facultades, estos gobiernos eran parte de una lógica
de formulación del poder colonial en manos de España o
por lo menos, eso es lo que se intentaría desde el poder
central. La metrópoli disponía en última instancia de ca-
pacidad de veto y de direccionamiento de la estrategia
para la toma de decisiones administrativas que queda-
ban, en general, enmarcadas en una lógica exógena de
acumulación de poder. Tanto los temas de política eco-
nómica, como de política interna e internacional, mar-
chaban hacia la vieja Europa en una tensión permanente
por disponer las facultades y el poder de mando sobre los
territorios coloniales.
La tesis ya comentada de José María Rosa (1958) establece
que el intento de imponer un esquema Municipal centra-
lizado en América, que ofició en muchos casos, más como
un paquete de leyes, que como una posibilidad concreta
de la Monarquía de controlar el desarrollo político de las
Indias. A partir de aquí, que establezca que las “gentes”
y sus representantes propios de América denominados
como “caudillos”, serían en gran parte, los artífices de la
fundación de las ciudades, plaza de los futuros Munici-
pios y provincias.
Esta característica (un gobierno local con grandes potes-
tades de origen) será retomada por muchos escritores
para la defensa de la “autonomía” municipal, en tanto
ésta sería anterior a la aparición de las provincias. En
esta línea, no se descarta la lectura de José María Rosa
(1958) que hace hincapié en la formación de las ciudades
y pueblos como un ejercicio promovido y desempeñado
en varios casos, por las “gentes” y no por los funcionarios
reales. Lo que quedaría pensar que pone en cuestión par-
te de dicha afirmación, es que las capitulaciones no esta-
ban conceptualizadas por España como un medio para
la fundación de unidades de gestión de intereses locales
o endógenos, sino por el contrario, eran piezas de la for-
mulación del poder del centro metropolitano. A partir de
aquí, dichas facultades locales tenían un límite dado por
el potencial poder de veto de España, ejercido y por citar
un ejemplo, en su potestad para delegar o no los derechos
de fundación. Por eso, más allá de sus diversas faculta-
des y en el origen del gobierno Municipal, creemos, no
era la palabra “autonomía” la más adecuada para definir
su condición originaria.
Ahora bien, es innegable que desde la fundación y con
el paso del tiempo, y como parte de la aparición de nue-
vos actores con capacidad de acumulación de poder para
manifestar sus intereses propios, veremos cómo estos go-
biernos locales oficiaron como ámbitos para la canaliza-
ción de estas demandas. La ruptura con el poder central
metropolitano conllevó a la reconfiguración del gobierno
local como un ámbito con intereses y agendas propias y
en muchos casos, éstas estuvieron circunscriptas al radio
de las ciudades y campañas (Rosa, 1958).
La consolidación del poder político propio de los territo-
rios anteriormente coloniales, y su reconfiguración como
centros de autogobierno y administración, fue percibida
como un ámbito que desafiaba el poder central. Inicial-
mente, serían los funcionarios de España los encargados
de poner límites al poder de las ciudades. Posteriormen-
te, y con el transcurso de los acontecimientos, serían los
grupos de poder de la burguesía comercial bonaerense
los detractores de la posibilidad de desarrollo y consoli-
dación de las ciudades por fuera del esquema pergeñado
por los porteños.
3. Las Reformas Borbónicas
Estas reformas oficiaron como un ejercicio concreto de
las facultades del poder central español sobre los gobier-
nos locales americanos. Por qué no pensar que dicha ca-
racterística sería, por lo menos en parte, un antecedente
de las justificaciones de los posteriores gobernadores
de Buenos Aires para considerar como propia la facul-
tad para organizar los Municipios bajo su jurisdicción y
mando.
El período entre los siglos XVI a XVIII fue tiempo propi-
cio para la consolidación de la nueva fisonomía de desa-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
173Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
rrollo social y económico europeo que trajo aparejada la
Revolución Industrial, y el creciente intercambio comer-
cial que tiene a naciones como Inglaterra y Francia a la
cabeza.
España, en dicho período y por razones políticas, econó-
micas y culturales no desarrolló su industria al nivel de
las anteriores, lo que la posicionó en las relaciones inter-
nacionales de manera poco competitiva, situación que
a la larga debilitó su poder respecto de los países indus-
trializados.
La crisis económica y el atraso español se profundizaron
con la guerra con Inglaterra de 1796-1802 y posterior-
mente, a través de la ocupación francesa en manos de
Napoleón. Esta última confrontación trajo importantes
consecuencias: por un lado, generó un gran pasivo de
capitales, de barcos y de vidas humanas que debilitaron
su estructura administrativa y política; y por el otro, la
desprotección y debilitamiento de su relación con las co-
lonias permitió a la población criolla ampliar su margen
de acción y reforzar sus lazos comerciales con Inglaterra,
Holanda y Portugal.
El contexto de decadencia relativa de España fue acom-
pañado por los intereses comerciales y políticos expan-
sivos de Portugal, Inglaterra y Francia. Particularmente,
fue Portugal el cual desarrolló una acción más vasta de
penetración en las colonias españolas, incluidas las inva-
siones militares a Buenos Aires del año 1806.
En este marco se inscriben las Reformas Borbónicas, que
eran un conjunto de propuestas de reforma del sistema
político español tendientes a dotarlo de una estructura
económica y política, que le permitiera acortar el atraso
respecto al nuevo orden económico mundial para buscar
situarse nuevamente en el centro de las relaciones inter-
nacionales.
Dirá Hernández Arregui (citado en Recalde, 2008 p. s/d)
“La política de Carlos III tuvo por finalidad exclusiva
afrontar la fuerza expansiva de Inglaterra. Ya en 1648,
con la Paz de Westfalia, España había perdido la partida
como potencia mercantil europea”. Para cumplir con este
objetivo, se necesitaba capital para movilizar el trabajo
y construir las nuevas instituciones, para pagarles a los
funcionarios y cobradores de impuestos o para mejorar
la lota naval y movilizar los materiales para la conso-
lidación de esa nueva estructura económica y política.
España intentó adquirir dichos recursos reforzando las
presiones sobre el cobro de tributos y la explotación de
los bienes de las colonias americanas y entre otras cues-
tiones, lo ejerció a través de la extracción de minerales,
la explotación agrícola, etc. Con este fin, necesitó conso-
lidar un aparato político administrativo capaz de llevar
adelante la inmensa obra de reorganización de la política
y sus relaciones con la colonia.
Era necesario fortalecer el control sobre las administra-
ciones coloniales, reorganizando las estructuras de po-
der propias de los territorios americanos que dejaban
una cantidad de atribuciones en manos de los habitantes
de América: comerciantes, ganaderos, funcionarios pú-
blicos, entre otros, vinculados a los Cabildos. Así, se llevó
adelante un intento de centralización política por parte
de la Monarquía Borbónica que impulsó una profunda
reforma administrativa.
En 1767 se expulsan a los Jesuitas de América y se reafir-
man los derechos del patronato Real por la Ordenanza
de los Intendentes y la limitación del fuero eclesiástico,
intentando reforzar el Estado Borbón en desmedro de los
funcionarios de la Iglesia mencionados y de los intereses
criollos anteriormente creados.
La histórica división de América en Virreinatos, Capita-
nías generales y Gobernaciones, implantada a mediados
del siglo XVI que se mantuvo casi sin alteraciones hasta
el siglo XVIII, fue modificada por los Borbones que re-
solvieron implantar un nuevo esquema administrativo.
Las estructuras coloniales más importantes que se crean
eran: el Virreinato de Nueva Granada que comprendía
Venezuela, Colombia, Panamá, Ecuador y parte del Perú;
Posteriormente, se promovió la Capitanía General de
Venezuela que se separaba del Virreinato de Nueva Gra-
nada. Asimismo, se desarrolló el Virreinato del Río de la
Plata y la Capitanía General de Chile.
4. La Real Ordenanza de Intendentes de 1782
En el marco de las nuevas estructuras políticas ameri-
canas, los Borbones implantaron en América el título de
Intendente, que no pertenecía a la administración polí-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
174
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
tica española, sino que era una creación francesa. Esta
reforma intentó dar a España un mayor poder sobre la
administración colonial poniendo freno al avance a los
intereses de Portugal, Inglaterra y Francia. Asimismo, el
nuevo esquema administrativo buscó terminar con parte
del poder que habían adquirido las ciudades y gobiernos
americanos vinculados a los Cabildos. La Real Ordenan-
za fue promulgada en el año 1782 y dio a los Intendentes
importantes atribuciones en las cuatro ramas del gobier-
no: policía, justicia, hacienda y guerra. Estas reformas
dieron en el corazón mismo del esquema político local.
El intento de retomar el control total de la política colo-
nial a través de la desarticulación de la estructura políti-
ca local y de la creación de estructuras nuevas para desa-
rrollar la industria en España, sería tardío, por lo menos,
desde dos puntos de vista. Por un lado, por el atraso
económico de España que era demasiado pronunciado,
lo cual tornaba complejo superar a sus competidores,
necesitando décadas de cambios políticos, económicos y
culturales, que hizo que la empresa encarada por España
fracasara en el corto y mediano plazo; y por otro lado, en
varias circunstancias las estructuras políticas y los inte-
reses económicos de las colonias contaban con una vin-
culación estrecha a la competidora Inglaterra, cuestión
que aceleraría la separación con la metrópoli. La acción
de la diplomacia británica y portuguesa en conjunción
con los intereses de algunos factores de poder interno,
articularon un bloque de poder que sería parte de pro-
fundas fricciones con las propuestas y exigencias de la
metrópoli, creando el clima propicio para la ruptura que
se dio posteriormente con la Revolución de Mayo.
Pese a las resistencias que tuvieron las Reformas Borbó-
nicas en las estructuras políticas americanas, éstas lle-
varon adelante un gran número de reformas, entre las
cuales se encuentran las que se ejercieron sobre los Ca-
bildos, que, entre otras cuestiones, eran ni más ni menos,
las instancias de gobierno con participación de los crio-
llos habitantes de América. Los Cabildos perdieron gran
cantidad de competencias en manos de los Intendentes
que intentaron reforzar el control de la monarquía sobre
la política y la economía de los territorios americanos.
Otro conlicto que desató la Ordenanza de Intendentes
giró en torno a su carácter general para todo el virrei-
nato, ignorando los privilegios de cada región y desco-
nociendo las atribuciones de los regidores. Además, el
Intendente tenía funciones para presidir las reuniones
del Ayuntamiento, limitando con esta facultad, la auto-
nomía del Cabildo, reduciendo las competencias de su
estructura política y administrativa a las exigencias de
la metrópoli. Las pugnas entre regidores y alcaldes por
un lado e Intendentes por otro, estuvieron presentes en
todo momento y fueron un serio obstáculo para el cum-
plimiento de las Ordenanzas en los preceptos relativos a
la justicia y a la policía. El distrito territorial del virreina-
to fue dividido por la ordenanza de Intendentes creando
las Intendencias de Buenos Aires, del Paraguay, de Cór-
doba, de Salta, de Cochabamba, de La Paz, de La Plata y
de Potosí. Buenos Aires fue sede de la Superintendencia
General hasta 1788. (Recalde, 2008)
5. Los Cabildos en la Época Independiente
El origen de los Cabildos bonaerenses está directamente
relacionado con la llegada de la población europea y el
asentamiento de las primeras ciudades y pueblos, como
sostiene Losa (citado en Recalde, 2008) cuando afirma
que la acepción del término Cabildo en nuestro territorio
es equivalente a la fundación de ciudades, más específi-
camente a la “cabeza de la ciudad”, que tiene funciones
judiciales (Cabildo de Justicia) y funciones de policía
(Cabildo de justicia y regimiento), con personal perpetuo
que obtenía títulos reales vitalicios y electivos.
A diferencia de México, Perú o Bolivia, que eran posee-
dores de minerales como el oro o la plata, los territorios
de lo que será la Argentina tenían un desarrollo y una
actividad económica y política menor en el esquema de
prioridades de España. En este contexto, se enmarca el
poblamiento tardío del territorio de la actual República
Argentina y de la provincia de Buenos Aires. Juan Díaz
de Solís desembarcó en el año 1512 en las costas del Plata
y con posterioridad, en el año 1536, Don Pedro de Men-
doza organizó el puerto de Santa María del Buen Aire.
Finalmente, Juan de Garay fundó la actual Buenos Aires
por segunda vez en el año de 1580, llamándola “Ciudad
de la Santísima Trinidad del Puerto de Santa María de
Buenos Aires”.
En el inicio de la colonización, y como comentamos en
relación al territorio americano, la población del territo-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
175Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
rio nacional giró en torno a la fundación de la estructura
institucional Cabildo, que era el gobierno representante
de España en el territorio nacional y en el cual participa-
ban los funcionarios nombrados generalmente por la Co-
rona y un conjunto de criollos con acceso a la propiedad
o comerciantes. El Cabildo contó con una extensa lista de
funcionarios y de competencias en un esquema político
que no había desarrollado aún la separación de los dife-
rentes niveles del gobierno actual.
Tras la Revolución de Mayo, que inauguró una reestruc-
turación histórica, los Cabildos no desaparecen, sino que
cumplen funciones esenciales en la consolidación del go-
bierno nacional por lo menos desde tres puntos de vista:
• Funciones políticas desde 1810 a 1821: se puede
citar a Hernández (2003) que comenta sobre la cir-
cular del Cabildo de Buenos Aires de 1810, indicando
que los Diputados del Interior debían declararse en
Cabildo Abierto y que el Virrey debía dejar el mando
al gobierno del Cabildo. En estos ámbitos reposaba
el gobierno de las colonias y por eso, gran parte de
las acciones y medidas tendría cabida dentro de esta
institución. Esta posibilidad de ejercitar la democra-
cia en los Cabildos Abiertos lleva a José María Rosa
(1958) a establecer que el sufragio universal es origi-
nario del Derecho Público Argentino.
• Las ciudades son las cabeceras de las futuras
provincias: la estructura del Cabildo ofició como
puntapié inicial para la población y la creación de las
ciudades americanas a partir de las cuales se estruc-
tura la regionalización provincial. Desde esa institu-
ción se desarrollan las ciudades, luego las campañas
y la ocupación territorial en su totalidad. Sobre este
espacio se implementaron las actividades económi-
cas que caracterizaron a cada ciudad y región y que
terminaron de dar origen a la división territorial
de las provincias. La “provincia” hacia 1810 era una
subdivisión del Virreinato que tras la Reforma de la
Ley de Intendencias se denominaron y tal cual lleva
el nombre de la norma, como “Intendencia”. Algunas
provincias involucraban a varios Municipios. Luego
de la Revolución de Mayo se pasaría a denominar a
las provincias como “Provincias de Estado” depen-
dientes de un director de las “Provincias Unidas” que
sustituía al Virrey.
• En torno a los Cabildos se desarrollaron gran
cantidad de los debates que protagonizará la Nación
durante décadas: este punto se refiere a las discusio-
nes sobre quién controlaría las potestades políticas
caída la Monarquía o el debate entre Unitarios y Fe-
derales o entre el puerto y el Interior. Para ser más
precisas, el vacío de poder que produjo la ocupación
napoleónica en España al derrocar a Fernando VII,
generó debates hacia el seno de las colonias acerca
de sobre quién recaería la soberanía perdida mo-
mentáneamente por la monarquía derrocada. Una
vez que la soberanía fue retomada por las Colonias,
era el Cabildo en donde se depositaba dicha potes-
tad. Ahora bien, el debate que siguió a la caída de la
Monarquía fue qué Cabildo era el depositario de di-
cha soberanía, si el de Buenos Aires o los del Interior
y con el paso de los años el debate se tornaría hacia
posiciones que defendieron la formación de un Es-
tado centralizado u otro federal o el de un Estado de
Unitarios o de Federales.
Producido el movimiento revolucionario emancipador
de 1810, los Cabildos no sólo siguieron subsistiendo, sino
que asumieron un rol protagónico de corte netamente
político en la vida nacional. El papel preponderante en
aquellas horas fundantes de la argentinidad estuvo re-
servado al Cabildo de Buenos Aires (Hernández, 2003):
• De allí partió la famosa circular del 27 de mayo
de 1810, indicando que los diputados del interior de-
bían elegirse en cabildo abierto.
• En 1811, cuando el Triunvirato desconoció a la
Junta Conservadora y rechazó su Estatuto, lo some-
tió a consideración de dicho Cabildo.
• En 1812, tuvo hasta facultades para aprobar los
diplomas de los diputados de las provincias.
• En 1820, a la caída de Rondeau, asumió el go-
bierno.
6. Precedentes constitucionales argentinos
• En el Proyecto de Constitución para las Provin-
cias del Río de la Plata, de 1812, en el capítulo XXII se
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
176
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
establecía que ‘‘en todas las ciudades, villas y cabe-
zas de partido, que tengan trescientos vecinos, habrá
ayuntamientos compuestos de alcaldes y regidores
nombrados por los pueblos anualmente’’, siendo sus
funciones:
primero, velar sobre la sanidad, comodidad,
abundancia, prosperidad y ornato de los pue-
blos; segundo, sobre la educación pública; ter-
cero, sobre los establecimientos de beneficencia;
cuarto, sobre la conservación del orden público,
en el modo y forma y con la extensión que pres-
cribirá la ley. (Hernández, 2003 s/d).
• El Estatuto Provisional de 1815 contiene disposi-
ciones relativas a la integración de los cabildos y sus
atribuciones, que llegaban hasta la intervención en
la designación de oficiales superiores del ejército y el
aseguramiento de la libertad de imprenta, según se
aprecia en las secciones sexta y séptima.
• En el Reglamento Provisorio de 1817 se man-
tiene en términos similares al anterior Estatuto, la
elección de los miembros del cabildo, además de ga-
rantizarse el funcionamiento independiente de la
institución, que ya tenía atribuciones relativas a la
elección de los diputados.
• En la Constitución de 1819 se conservaron las
anteriores normas jurídicas relativas a los cabildos,
agregándose en el capítulo segundo de la sección
segunda la obligación de nombrar un capitular y un
propietario para electores de senadores que repre-
senten a la provincia.
7. Ley de supresión
A esta altura, los cabildos se habían transformado en
juntas de representantes, o sea, verdaderas legislaturas
provinciales, evidencia de la fuerza histórica de la insti-
tución y de la necesidad de su existencia, que supervivió
a los cambios revolucionarios.
Pero estos cabildos, ligados indisolublemente a la forma-
ción de nuestro federalismo y al nacimiento de la patria,
sufrirían rudo golpe en 1821 por la ley del 24 de diciem-
bre, sancionada por la Junta de Representantes de la Pro-
vincia de Buenos Aires, bajo la inspiración rivadaviana,
de corte unitaria y centralista, que dispuso la supresión
de ellos. Veamos el texto de esta ley de graves consecuen-
cias: “La Honorable Junta de Representantes de la Pro-
vincia, usando de la soberanía ordinaria y extraordina-
ria que reviste, ha acordado y decreta con todo el valor y
fuerza de ley lo siguiente:
• Artículo 1: Quedan suprimidos los cabildos has-
ta que la representación crea oportuno establecer la
ley general de las municipalidades.
• Artículo 2: La justicia ordinaria será adminis-
trada por cinco letrados denominados jueces de pri-
mera instancia.
• Artículo 3: Dos de los cinco jueces administra-
rán justicia en la Capital y tres en la campaña.
• Artículo 4: La dotación de los jueces de la Capital
será de mil y quinientos pesos y la de los de campa-
ña de dos mil pesos anuales, sus atribuciones hasta
el establecimiento de los códigos serán las mismas
en lo civil y criminal que la de los alcaldes llamados
ordinarios.
• Artículo 5: En la imposibilidad de establecer una
división bien proporcionada del territorio de la Pro-
vincia, hasta obtener el padrón y plano topográfico,
el gobierno designará en ínterin a los tres jueces de
campaña en sus respectivas jurisdicciones.
• Artículo 6: Se nombrará un letrado que desem-
peñe las funciones de defensor de pobres y menores
y procurador general de la Provincia con la dotación
de mil doscientos pesos anuales.
• Artículo 7: Habrá en cada parroquia un juez de
paz.
• Artículo 8: En las parroquias de campaña el go-
bierno establecerá los que considere necesarios se-
gún su extensión.
• Artículo 9: Las atribuciones de los jueces de paz,
ínterin se publican los códigos respectivos, serán
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
177Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
juzgar en todas las demandas que las leyes y práctica
vigentes declara verbales, arbitrar en las diferencias
y en la campaña reunirán las de los alcaldes de her-
mandad que quedarán suprimidos.
• Artículo 10: La policía alta y baja, la inspección
de mercados y abastos en todo el territorio de la Pro-
vincia estará a cargo de un jefe de policía, de seis co-
misarios para la Capital y ocho para la campaña.
• Artículo 11: La dotación del jefe de policía será
de dos mil pesos anuales; de los seis comisarios para
la Capital, cuatro tendrán el sueldo de ochocientos
pesos anuales, los otros dos serán inspectores de
mercados y abastos, con la dotación de seiscientos
pesos anuales y la misma tendrán los comisarios de
campaña.
• Artículo 12: Las atribuciones del jefe y comisa-
rios de policía serán designadas por el gobierno has-
ta la sanción de las leyes correspondientes.
Esto significa que se fraccionan las atribuciones de los
cabildos en varias nuevas instituciones: la justicia de pri-
mera instancia, la justicia de paz y la jefatura de policía
y comisarios. Además, la supresión de los cabildos y su
eventual reemplazo por municipalidades creadas por la
Junta de Representantes, señala Bernard (1976), sería “pa-
sar de tal modo del gobierno municipal descentralizado,
típico del derecho hispano y de Indias, al sistema de mu-
nicipalidades francés, propio de los regímenes unitarios.
Se advierte así en el atropello el trasfondo político. Por eso
hemos sostenido que esta ley importa la primera gran cri-
sis del municipalismo en Argentina, crisis cuyos pernicio-
sos efectos se van a extender hasta la organización consti-
tucional definitiva del país, en 1853’’ (Bernard, 1976).
En nombre de la soberanía del pueblo se quitó al pue-
blo su antiguo poder de administrar sus negocios
civiles y económicos. De un antiguo cabildo español
había salido la luz, el 25 de mayo de 1810, el gobierno
republicano de los argentinos, pero a los pocos años
este gobierno devoró al autor de su existencia. El pa-
rricidio fue castigado con la pena de talión; pues la
libertad republicana pereció a manos del despotis-
mo político, restaurado sin el contrapeso que antes
le oponía la libertad municipal. La ley que suprimió
la libertad municipal para reemplazarla por la poli-
cía militar, cuyo modelo trajo Rivadavia, de Francia,
donde los Borbones lo tenían del despotismo de Na-
poleón, ha sido el brazo derecho de Rosas (J. B. Alber-
di, citado en Hernández, 2003 p. s/d )
Esta disposición legislativa de la provincia de Buenos
Aires fue imitada por las otras provincias, que sucesiva-
mente suprimieron sus respectivos cabildos, en un pro-
ceso que terminó en 1833 en Santa Fe. Sin embargo, hacia
1852, sólo hubo una excepción en esta suplantación de los
gobiernos locales por los provinciales, y fue el de la ciu-
dad de Orán en Salta.
8. Decreto del Director Provisorio de la
Confederación Argentina del 2 de septiembre
de 1852.
El Decreto del director provisorio de la Confederación
Argentina, General Justo José de Urquiza, de fecha 2 de
septiembre de 1852, para organizar la Municipalidad de
Buenos Aires, que, según Bernard (1976), fue un instru-
mento legal que en su prefacio efectuó un claro resumen
del problema municipal, lo definió como un instituto na-
tural, señaló el error de la supresión del Cabildo y luego
en su cuerpo normativo lo organizó como un auténtico
poder o gobierno municipal sobre la base de la elección
popular.
Asimismo, se consideraba que:
1. Siendo evidente que la Nación o sus represen-
tantes no pueden ejercer una jurisdicción útil y legí-
tima sino sobre los intereses generales, y que los del
distrito, como los del individuo, serán siempre mejor
administrados por los interesados.
2. El régimen municipal está en el interés de toda
la Nación porque no se puede conseguir armonía en
las diferentes partes de un todo, si no se funda el or-
den en cada una de ellas.
3. Y finalmente, que es propio y digno que la ciu-
dad de Buenos Aires haga el ensayo de una institu-
ción tan benéfica, demostrando prácticamente la
bondad de la regla del sistema municipal que con-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
178
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
siste en dejar los negocios peculiares a la libre admi-
nistración de los que tienen interés en ellos y más
capacidad para dirigirlos, a fin de que el resultado
sirva de ejemplo y modelo a las demás ciudades de
la Nación.
Entre los artículos más importantes del decreto de en-
cuentran:
• Artículo 1: Establecía una Municipalidad para la
Ciudad de Buenos Aires, compuesta de veintiún mu-
nicipales y un presidente.
• Artículo 2: Definió a la institución: “La Munici-
palidad, considerada como una asociación de fami-
lias unidas por intereses, bienes y derechos comunes
a todos sus miembros, entra en la clase de persona
civil; es capaz de contratar, de adquirir, de poseer, de
obrar en justicia como los particulares”.
• Artículo 4: Disponía el carácter electivo de las
autoridades municipales.
• Artículo 13: Imponía la obligatoriedad de la pu-
blicidad anual del “presupuesto de gastos y entradas
y una memoria que abrace todas las operaciones del
año”.
• Artículo 72: Facultaba a la Municipalidad a es-
tablecer “impuestos directos, multas, peajes y pon-
tazgos para la creación y preservación de los estable-
cimientos necesarios, útiles y cómodos de que debe
dotar a la ciudad, haciéndolo con la aprobación de la
legislatura nacional”. (Decreto de Organización de la
Municipalidad de Buenos Aires de 1852)
9. Sanción de la Constitución Argentina
Como ya se expresó con anterioridad, la primera gran cri-
sis del municipalismo en Argentina se evidencia a través
del cambio del derecho hispano por el sistema de munici-
palidades francés, propio de un régimen unitario. Esto se
manifiesta en la sanción de la Constitución de 1853.
Por lo tanto, el restablecimiento del régimen municipal
se encuentra en el artículo 5º de la Constitución Nacional
(…) entre las condiciones fijadas a las provincias para
el goce y ejercicio de sus instituciones impuso la de
asegurar el “régimen municipal”. La frase no figu-
raba en el Proyecto de Alberdi y fue estampada de
puño y letra por el constituyente representante de
la provincia de Córdoba, Juan del Campillo. Como
en otros temas importantes, no hubo discusión y se
aprobó directamente. (Hernández, 2003 p. s/d).
Como señala Hernández (2003), tomando las palabras de
Alcides Greca, en el artículo 5º de la Constitución Nacio-
nal reside el fundamento jurídico-político de la autono-
mía municipal:
Creemos que se ha establecido una triple gradación
institucional en el Estado federal entre gobierno
federal, provincias y municipios. Este origen cons-
titucional del gobierno local significa, en nuestro
criterio, que las provincias no pueden desconocerlo
según imperativo
del artículo 5 (…) y, en consecuencia, es la base de las
instituciones argentinas. Asimismo, concordamos
con Bidart Campos en que dicho origen constitucio-
nal excluye la tesis tantas veces enunciada, incluso
por jurisprudencia de la Corte Suprema, de que los
municipios sean poderes delegados por las provin-
cias. Esta cuestión asume singular relieve y se vincu-
la no sólo con la naturaleza del municipio sino tam-
bién con otros aspectos, como el poder tributario o el
poder de policía. De más está decir que en función
de este artículo 5º invocamos el carácter originario
de ambos poderes, oponiéndonos a quienes defien-
den el carácter delegado de ellos. (Hernández, 2003
p. s/d)
10. Ley Orgánica de la Municipalidad de
Buenos Aires del 6 de mayo de 1853
La Constitución de 1853 declaró a Buenos Aires capital de
la Confederación y estableció la nacionalización de las
aduanas. Juan Bautista Alberdi, principal ideólogo de su
redacción, cuestionaba la indefinición legada de la Colo-
nia entre la Ciudad de Buenos Aires y el territorio de la
Provincia.
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
179Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
La Ley Orgánica Municipal para la Ciudad de Buenos
Aires, sancionada el 6 de mayo de 1853 por la misma
Convención Constituyente que nos dio la Constitución
Nacional, actuando esta vez como Congreso nacional.
En sus considerandos la Comisión Redactora, que era la
Comisión de Negocios Constitucionales formuladora del
Proyecto de Constitución, integrada por Zapata, Leiva,
Gutiérrez, Díaz Colodrero, del Campillo, Ferré y Goros-
tiaga, expresó: “El sistema municipal, palanca del pro-
greso material y de la buena policía de las ciudades, es
de esperar que se extienda a toda la República y que sea
consignado en las cartas provinciales. Por esta razón re-
comienda la comisión a vuestra honorabilidad, una aten-
ción especial a la ley referida, acompañada en proyecto
para que alcance la perfección posible, puesto que, proba-
blemente, servirá de modelo para establecer municipali-
dades en toda la Confederación. Se permitirá observar la
Comisión que en la ley proyectada se ha cuidado de no
dar a la Municipalidad injerencia alguna en el gobierno
político, para que esta institución permanezca siempre
dentro de la órbita policial, en la cual ha de prestar ser-
vicios incalculables e indispensables, hoy que tan aban-
donadas se hallan las ciudades argentinas, reclamando
urgentemente el bienestar, el ornato, la salubridad, que
tanto halagan a los hombres en los tiempos modernos”.
A diferencia del decreto de 1852, no obstante, la ley esta-
blecía una diferencia entre la Municipalidad y el territo-
rio de la Capital: «El Congreso establecerá las Municipa-
lidades subalternas de que deben ser dotados los demás
pueblos comprendidos en el territorio de la Capital» (Ley
Orgánica para la Ciudad de Buenos Aires).
En respuesta, la Provincia de Buenos Aires se separó del
resto del país, con el nombre de Estado de Buenos Aires,
hasta 1861. En 1854 la Cámara de Representantes y el Se-
nado de Buenos Aires se vieron enfrentados al problema
de la municipalidad. En octubre de ese año fue sancio-
nada la Ley de Municipalidad para la Capital, que por
primera vez determinó la elección directa de los muni-
cipales por parroquias por parte de los vecinos. Los lími-
tes territoriales, la composición de la Municipalidad y la
elección del presidente y los vicepresidentes mantenían
el mismo criterio que el decreto de Urquiza.
La Reforma Constitucional de 1860, condición para la re-
incorporación de Buenos Aires, modificó la referencia es-
pecífica a la ciudad para precisar que la capital sería esta-
blecida por ley especial del Congreso. Ese año el Congreso
dictó una nueva Ley Organizativa del Régimen Municipal
de la Ciudad de Buenos Aires, a la que denominaba Ca-
pital Provisoria. La norma disponía la federalización del
territorio de la Municipalidad, que estaría integrada por
trece municipales titulares y cinco suplentes, mantenien-
do la integración de funciones ejecutivas y legislativas.
La batalla de Pavón posibilitó que Buenos Aires impusiera
sus condiciones para reincorporarse a la Confederación
y la federalización dispuesta en 1860 resultará sin efecto.
En 1862, en cambio, la ley 19 fijó la residencia de las au-
toridades nacionales en la Ciudad de Buenos Aires «bajo
los términos y condiciones ofrecidas por la legislatura de
dicha Provincia». A partir de entonces las autoridades
nacionales residieron en la Ciudad de Buenos Aires como
huéspedes del gobierno provincial, un período marcado
por una permanente tensión entre ambos poderes.
Según Miguel Ángel Scenna (1871), “Buenos Aires era la
capital de la República, pero una capital sui generis, ya
que lo era prestada, a título transitorio, por negarse la
provincia homónima a entregar a la nación su joya dilec-
ta, principal ciudad y máximo orgullo. [...] La provincia
toleraba la presencia del presidente y los ministros en su
propia capital, y esa convivencia entre organismos na-
cionales y provinciales fue inagotable manantial de fric-
ciones y rozamientos de todo orden, acentuados por la
circunstancia de que el gobernador de la provincia y sus
sedes no perdían oportunidad de demostrar al primer
mandatario que no pasaba de ser un huésped incómodo,
casi un intruso, dentro de la ciudad”.
Según Seijas (2014) en “Las facultades jurisdiccionales de
la Ciudad de Buenos Aires”: “Hasta la presidencia de Mi-
tre, Buenos Aires era una cosa y el resto del país era «el
interior» o «las provincias»; pero entre los gobiernos de
Sarmiento y Avellaneda se fue afirmando la existencia de
una entidad nacional. De esa manera comenzó a perfilar-
se una contradicción entre Buenos Aires y la Nación, en
lugar de la anterior entre Buenos Aires y «el interior» o
«las provincias». En la medida en que la Nación consoli-
daba su fortaleza, el enfrentamiento se definía a su favor”.
Por su parte, en agosto de 1867 la Legislatura de la Pro-
vincia de Buenos Aires estableció los límites territoriales
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
180
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires: De acuerdo
a la nomenclatura actual, el territorio del Municipio que-
daría así limitado por el perímetro formado por las calles
Córdoba, Medrano, Castro Barros, Venezuela, Boedo y
Sáenz entre el Arroyo Maldonado y el Riachuelo. El terri-
torio del Municipio abarcaba una fracción de los partidos
de San José de Flores y Belgrano, por lo cual Buenos Aires
debió pagar hasta 1870 una suma compensatoria produc-
to de las rentas percibidas en la parte de territorio que les
había privado.
El régimen institucional de la Ciudad se mantuvo estable
por once años, desde 1865 hasta 1876, ocasión en que la
Legislatura provincial dictó la primera Ley Orgánica de
las Municipalidades. El título primero definía la cons-
titución para Buenos Aires de la Municipalidad de la
Capital, que estaría integrada por un Concejo Central y
tantos Concejos Parroquiales como sea el número de pa-
rroquias. Los concejos estarían divididos en un Departa-
mento Ejecutivo unipersonal y un Departamento Delibe-
rativo compuesto por los demás miembros. El presidente
del Consejo Central sería electo entre sus miembros «por
votación nominal y a simple mayoría» (Ley Orgánica de
las Municipalidades. Ley 1.079, 1876)
En 1880, en uno de los últimos actos de gobierno de Ni-
colás Avellaneda (cuya elección seis años atrás, como
hombre del interior, había desatado un alzamiento de
sectores porteños), el Congreso Nacional dispuso la fede-
ralización del territorio de la Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires. Tras anunciar Avellaneda su intención,
las fuerzas provinciales se alzaron en armas y el gobierno
federal se trasladó al entonces vecino pueblo de Belgra-
no, donde (tras derrotar la reacción de la Provincia) el
Congreso sancionó la Ley 1029 que federalizó definitiva-
mente el territorio de la Ciudad de Buenos Aires.
11. Los Municipios en la Provincia de San Juan
en el siglo XIX
El Cabildo que se estableció en las colonias españolas del
Virreinato del Río de la Plata respondió al Cabildo vigente
en España durante los siglos XII y comienzos del XIV, de-
bido a razones prácticas y de rebelión ya que éste gozaba
de mayor autonomía y no se respetaba la organización real.
El Cabildo se estableció en San Juan, como en Chile y en
el Río de la Plata, de acuerdo al modelo que funcionaba
en el Perú. “Cabildo, Justicia y Regimiento” reunidos en
capítulo presidido por el Teniente Corregidor y Justicia
Mayor, suprema autoridad local, ejercieron el gobierno
político-militar, administrativo y judicial del territorio
sanjuanino. En caso de acefalía en el cargo de Teniente
Corregidor, los alcaldes del cabildo desempeñaron las
funciones, hasta nueva designación del titular por el Co-
rregidor de Cuyo. En una población como la de aquel San
Juan de los siglos XVI y XVII en la que por espacio de años
no funcionaría a veces el mismo Cabildo el cuerpo rara
vez contó con los alcaldes (dos), regidores (seis a doce) y
demás miembros de rigor, como el alguacil mayor.
Dos cabildos funcionaron en territorio sanjuanino: por
un lado, el Cabildo de San Juan, subsistente con funcio-
nes de gobierno hasta la formación de la legislatura en
1821, en plena época patria, y el segundo el Ayuntamiento
de Jáchal que funcionó hasta muchos años después.
En 1751 se fundó la Villa San José de Jáchal, directamen-
te subordinada a la Junta de Poblaciones de Chile, desde
ese momento la jurisdicción sanjuanina quedó separada
de Jáchal. No duró más de 25 años la partición de lo que
había sido y continuaría siendo por un tiempo más, el Re-
gimiento de San Juan de la Frontera. Luego se realizó el
traspaso del Corregimiento de Cuyo al Virreinato del Río
de la Plata, en 1776.
En comparación, el Cabildo de Jáchal era más importante
que el de San Juan, ya que tenía mayor poder económico
proveniente de la actividad de engorde del ganado que
era transportado a Chile. También era más participati-
vo y democrático, y el localismo estaba muy marcado. El
Cabildo de San Juan era menos participativo; existía una
clase social aristocrática con poder económico, cuyos
miembros se turnaban en el ejercicio del poder. La supre-
sión de este Cabildo fue anterior a la llevada a cabo en el
Cabildo de Buenos Aires; no obstante, sus dirigentes se
siguieron reuniendo en sus domicilios particulares.
Salvo el primer Cabildo, designado probablemente por
Juan Jufré en 1562, los sucesivos Cabildos de San Juan
fueron elegidos por el Cabildo saliente, con arreglo a la
legislación de Indias sobre la materia. La elección del Ca-
bildo requirió, para su validez, la aprobación del Corregi-
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
181Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
dor de Cuyo y del Gobernador de Chile, sin necesidad de
recurrir al Virrey del Perú. La designación de cabildantes
o regidores se cumplía el primero de enero de cada año.
Como en el ordenamiento de la antigua Roma, las ma-
gistraturas del Cabildo colonial fueron electivas, anuales
y colegiadas.
Los requisitos para ser cabildantes estuvieron minuciosa-
mente reglamentados. Los alcaldes debían saber leer y es-
cribir, tener 25 años cumplidos y no ser deudores de la real
hacienda. Todos debían ser vecinos de la ciudad, lo que
significaba vivir y tener casa en ella. Este requisito elimi-
nó del Cabildo a los sacerdotes, funcionarios residentes,
militares en servicio activo, dependientes, hijos de familia
y todo aquel que no tuviera su propia casa y familia. Pro-
clamado el resultado de la elección, los nuevos regidores
juraban los cargos y recibían acto continuo su correspon-
diente insignia. Durante el desempeño de las funciones,
“ningún cabildante podía tener abierta tienda o negocio
con venta al menudeo ni servir en malos oficios”.
La población sanjuanina fue escasa, por ese motivo es
que entre 1680 y 1683 el cuerpo estuvo integrado por deu-
dos y allegados del teniente corregidor y todos los cabil-
dantes fueron parientes entre sí, y que entre 1695 y 1699,
la ciudad careció de Cabildo (Cabrera De Casú, 1989).
12. Constitución de la Provincia de Santa Fe de
1921
La canalización de la producción santafesina a través del
puerto de Rosario origina un formidable polo económico
que
con el correr de los años no se resignó a continuar de-
pendiendo de la ciudad capital, reclamando un gra-
do de participación política acorde con su evolución.
Una de esas manifestaciones lo constituyó la modi-
ficación de la constitución vigente a ese momento,
que desembocaría en la frustrada reforma de 1921
(Boasso, 2010 p. s/d),
fruto del descontento en el sur de la provincia.
La Constitución Provincial de Santa Fe de 1921 tuvo gran-
des rasgos de progresismo en su interior, adscribiéndose
al constitucionalismo social como lo hicieron la Consti-
tución de México de 1917 y la de Weimar de 1919, ya que
consagró antes que la Constitución Nacional los dere-
chos de los trabajadores y un estado laico (Boasso, 2010).
El 15 de marzo de 1921 empezaron las sesiones. Las dis-
crepancias entre los congresales giraban fundamen-
talmente en torno del régimen electoral y la cuestión
religiosa. Como el debate de la misma duró más de los
90 días establecidos por la ley 2003, el gobernador Enri-
que Mosca la vetó por decreto, el 27 de agosto del mismo
año. Recién fue en 1932 cuando la provincia adoptaría la
Constitución de 1921, pero tan solo duro tres años, a cau-
sa de la intervención federal ordenada por el gobierno de
Agustín Justo. (Boasso, 2010)
13. La Reforma Constitucional de 1994
La Ley 24.309 declara la necesidad de la reforma consti-
tucional de 1994. La misma “(…) tuvo las mayorías exigi-
das constitucionalmente por el artículo 30 de la ley su-
prema, es decir, más de dos tercios de la totalidad de los
miembros de cada una de las cámaras; y los convencio-
nales fueron electos en comicios absolutamente limpios,
con vigencia del Estado de derecho y de las libertades
públicas” (Hernández, 2003).
En el amplio contexto de nuestra historia institucio-
nal, consideramos que ésta es la reforma con mayor
legalidad y legitimidad, y que, además, debe clausu-
rar dolorosas etapas de frustraciones y desencuen-
tros que incidieron gravemente en la vida nacional.
La Constitución Nacional que nos rige es la de 1853,
con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, tal
como fue jurada por los convencionales y autorida-
des federales al concretarse la última reforma. (Her-
nández, 2003 p. s/d)
La Reforma Constitucional de 1994 consagra en su ar-
tículo 123º la autonomía municipal, expresando que:
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a
lo dispuesto por el artículo 5to asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y fi-
nanciero”. Este artículo se consagró debido a un notable
grado de acuerdo, luego de un largo proceso que venía
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
182
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
afirmándose desde hace décadas; para ello fue necesario
avanzar en medio de graves dificultades: la falta de vi-
gencia del Estado de Derecho, la centralización del país,
la dependencia de los municipios, la estrecha interpreta-
ción de la Corte Suprema sobre la naturaleza jurídica de
los gobiernos locales, el debate frente a quienes sostenían
la autarquía municipal y la ausencia de una ponderable
cultura política y jurídica (Hernández, 2003).
14. Reforma de la Constitución de la Provincia
de San Juan (1986)
La Reforma de la Constitución sancionada en 1986 marcó
un hito trascendental para el país y sirvió de base para
constituciones posteriores, al marcar el modelo en cuan-
to a la incorporación de derechos y garantías que fueron
sumados en 1994 en la reforma de la Constitución Nacio-
nal, siendo la primera provincia en modificar la Carta
Magna en la República Argentina tras el regreso a la de-
mocracia en 1983.
En 1985, el gobernador Leopoldo Bravo debido a múlti-
ples pedidos de instituciones, pensó necesaria una refor-
ma en la Constitución provincial. La Convención Cons-
tituyente sancionó la Constitución Provincial de 1986,
luego de las elecciones generales.
“La nueva Constitución de 1986 planteó una variedad
de cambios respecto a su antecesora de 1927, entre ellos
impulsó la creación de institutos como el Tribunal de
Cuentas y el Defensor del Pueblo; incorporó como anexo
el Pacto de San José de Costa Rica. Asimismo, los conven-
cionales constituyentes añadieron derechos individuales
caracterizados como de avanzada para la época, tales
como la acción de amparo o el hábeas corpus; disposicio-
nes para la defensa de la Constitución y la democracia
con el objeto de prevenir cualquier potencial ataque que
buscara desestabilizar el incipiente sistema democráti-
co, para ello fue establecida una inhabilitación perpetua
para ocupar cargos públicos a los funcionarios que cum-
plieron labores de responsabilidad política en los regíme-
nes de facto” (Cámara de Diputados de San Juan, 2016).
Fuentes consultadas
Referencias Bibliográficas
Bernard, T. D. (1976). Régimen Municipal Argentino. Depal-
ma.
Boasso, P. A. (2010). La Constitución Santafesina de 1921, un
conflicto institucional olvidado. Universidad del Salva-
dor. Investigaciones. Buenos Aires, Argentina.
Cabrera De Casú, G. (1989). Antecedentes del Municipio San-
juanino en el siglo XIX. Universidad Nacional de San
Juan, Facultad de Ciencias Sociales.
De Coulanges, F. (2003). La Ciudad Antigua. Buenos Aires.
Emecé. Citado por Hernández, Antonio.
Hernández, A M. (2003). Derecho Municipal. México D.F.
Universidad Nacional Autónoma de México.
Iturburu, M. (2000). Potestades y Restricciones Constitu-
cionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local. Bue-
nos Aires, Argentina: INAP (Instituto Nacional de
la Administración Pública), Dirección Nacional de
Estudios y Documentación. Dirección de Estudios e
Investigaciones.
Posada, A. (1927). El Régimen Municipal de la Sociedad Mo-
derna. Madrid.
Recalde, A. (2008). Autonomía o Autarquía en las Munici-
palidades Bonaerenses. Universidad Nacional de San
Martín.
Rosa, J. M. (1958). El Municipio Indiano a la provincia Ar-
gentina: 1580-1852. Formación social y política de las
provincias argentinas. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid, España.
Scenna, M. A. (2009) Cuando murió Buenos Aires. Cántaro.
Buenos Aires.
Seijas, G. (2012). Las facultades jurisdiccionales de la Ciudad
de Buenos Aires. La Ley
| 166 - 183
TRAMAS SOCIALES • N° 04 | ISSN: 2683-8095
183Madueño Lahoz - Gamboa - Ruiz De La Rosa | Los antecedentes históricos del municipio argentino
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
Ternavasio, M. (1991). Municipio y Política, un vínculo his-
tórico conflictivo. Buenos Aires, Argentina: FLACSO.
Legislación
• Constitución de la Nación Argentina. (1994).
• Constitución de la Provincia de San Juan. (1986).
Página Web
Cámara de Diputados de San Juan. (2016). Día de la Cons-
titución de la Provincia de San Juan. Recuperado de:
https://diputadossanjuan.gob.ar/camara-en-accion/
efemerides/item/6459-dia-de-la-constitucion-de-la-
provincia-de-san-juan
| 166 - 183
